Introdução
Em 2015, os países membros das Nações Unidas adotaram a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. A Agenda inclui 17 objetivos que representam um compromisso comum de toda a comunidade internacional e que exigem uma ação coletiva decidida para serem alcançados. A Agenda estabelece que o desenvolvimento é uma responsabilidade compartilhada, na qual todos os países podem contribuir, independentemente de fatores como o nível de renda. Essa abordagem estava alinhada com espaços como o ibero-americano, onde a cooperação horizontal e a corresponsabilidade na tomada de decisões e na implementação dos diferentes instrumentos já eram elementos constitutivos e definidores.
A cinco anos do horizonte de 2030, o Banco Mundial indicava que seria necessário mobilizar 4 trilhões de dólares por ano para cumprir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Entre os dias 30 de junho e 3 de julho, será realizada em Sevilha a Quarta Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FfD4). Os compromissos adotados na conferência deverão reiterar o desenvolvimento sustentável como um objetivo compartilhado; o financiamento ao desenvolvimento, em toda a sua amplitude, como um desafio que interpela todos os países, sem exceção; e valorizar os espaços que possam gerar oportunidades de colaboração para isso, como o ibero-americano.
A realização da Conferência FfD4 em 2025 coincide com o fato de que a Espanha ocupa a presidência pro tempore da Cúpula Ibero-Americana e está em um momento de revisão de seu próprio sistema de cooperação, após a aprovação da Lei 1/2023, de 20 de fevereiro, de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável e a Solidariedade Global, e do Plano Diretor da Cooperação Espanhola 2024-2027. Tudo isso pode facilitar um processo de reflexão geral sobre o futuro do financiamento para o desenvolvimento, a partir de uma visão do desenvolvimento sustentável multidimensional, não linear e mais complexa do que os simples dados macroeconômicos sobre o nível de renda média revelam.
Contexto internacional
A adesão da ONU escolheu, em fevereiro de 2024, a Espanha como sede da FfD4. Após dois anos de trabalho em diversos níveis com os Estados membros e a Secretaria das Nações Unidas, a escolha da Espanha confirma a percepção do país como um interlocutor equilibrado e um ator capaz de construir consensos no cenário internacional.
Essa conferência representa uma grande oportunidade para que a comunidade internacional impulsione a mobilização de políticas e recursos necessários para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e acelerar o cumprimento da Agenda 2030 em escala global. Ela ocorrerá a apenas cinco anos da conclusão dessa Agenda, sendo considerada pelos países em desenvolvimento como um marco crítico dentro da agenda de desenvolvimento.
A FfD4 tem como objetivo a aprovação de um novo paradigma de financiamento ao desenvolvimento que viabilize o cumprimento efetivo da Agenda 2030 e dos ODS. A conferência internacional anterior, a FfD3, foi realizada na Etiópia em 2015, onde foi acordada a chamada Agenda de Ação de Adis Abeba, que delineava as seguintes áreas de ação: 1) Mobilização de recursos públicos nacionais; 2) Financiamento privado nacional e internacional; 3) Cooperação internacional para o desenvolvimento; 4) Comércio internacional como motor do desenvolvimento sustentável; 5) Sustentabilidade da dívida; 6) Governança internacional e questões sistêmicas; 7) Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento sustentável.
A Agenda de Ação de Adis Abeba continua sendo o principal marco regulatório para financiar o desenvolvimento sustentável e alinhar os fluxos financeiros com os ODS. Na última década, houve avanços notáveis na implementação dessa Agenda. No entanto, os esforços realizados ainda não foram suficientes. A atual arquitetura financeira internacional mostrou-se inadequada para mobilizar o financiamento de longo prazo necessário para enfrentar múltiplos desafios, incluindo o problema da dívida que afeta muitos países em desenvolvimento. Os problemas novos e emergentes exigem soluções e reformas financeiras inovadoras. As iniciativas e esforços das Nações Unidas, das instituições financeiras internacionais e dos Estados membros para ampliar o financiamento ao desenvolvimento e reformar a arquitetura financeira internacional ganharam força. Agora, a ambição precisa ser acompanhada de compromissos e ações concretas.
O posicionamento da Espanha em face à FfD4
Para a Espanha, um marco global de financiamento renovado deve basear-se no compromisso com o multilateralismo e a ação coletiva, alinhando-se ao mesmo tempo com as prioridades nacionais de desenvolvimento sustentável, de acordo com a agenda de eficácia (como por meio dos Marcos Nacionais Integrados de Financiamento – INFF). Além disso, deve abordar as diversas necessidades de países em situações especiais e enfrentar desafios específicos, apoiando a colaboração e o engajamento de múltiplas partes interessadas, promovendo a construção e consolidação de alianças para o desenvolvimento sustentável, com múltiplos atores e em vários níveis.
A visão espanhola destaca que a mobilização e o uso eficaz de recursos para alcançar o desenvolvimento sustentável exigem, como bases inegociáveis, a proteção dos direitos humanos, boa governança, o Estado de Direito, paz e segurança, o combate à corrupção em todos os níveis e formas, e instituições democráticas eficazes, responsáveis e inclusivas. Também se sublinha que um marco de financiamento global renovado deve tratar de prioridades transversais como a erradicação da pobreza, da fome e das desigualdades, o compromisso com a igualdade de gênero e o empoderamento de mulheres e meninas, o combate às mudanças climáticas e à perda de biodiversidade, e a redução de riscos de desastres.
Conforme apresentado na contribuição oficial espanhola ao processo de elaboração do documento base para as negociações no âmbito da FfD4, a Espanha defende que o crescimento econômico, por si só, não é suficiente para alcançar o desenvolvimento sustentável. Além disso, os níveis médios de PNB per capita não podem ser o único parâmetro sobre o qual se baseia a agenda internacional de financiamento ao desenvolvimento. Nesse sentido, destaca-se a relevância do processo intergovernamental liderado pela ONU, em consulta com as partes interessadas, para o desenvolvimento de métricas complementares ao PNB (conhecido como Beyond GDP). A Espanha incentiva a consideração de vulnerabilidades e lacunas de desigualdade e o uso de indicadores multidimensionais, como o Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado pela Desigualdade e o Índice de Vulnerabilidade Multidimensional, para refletir melhor os avanços econômicos, sociais e ambientais.
Além disso, a Espanha defende um compromisso global com o uso da métrica do Apoio Oficial Total ao Desenvolvimento Sustentável (TOSSD, na sigla em inglês) como uma medida internacional dos recursos totais mobilizados para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Consideramos que o TOSSD é um complemento adequado à Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD), na medida em que, sem enfraquecer os compromissos assumidos com esta última, também leva em conta os fluxos recebidos pelos países após sua graduação (conforme a posição da Cooperação Espanhola de que a graduação não deve encerrar a relação de cooperação para o desenvolvimento sustentável). Além disso, mede o volume de recursos privados mobilizados por meio da AOD, bem como os fluxos da cooperação Sul-Sul e triangular.
A Espanha também se compromete a redobrar esforços para reduzir a crescente lacuna em ciência, tecnologia e inovação, reforçando o financiamento para promover competências e o desenvolvimento de capacidades nesses setores. Além disso, aposta na cooperação em ciência e educação, com o objetivo de fortalecer as redes de conhecimento entre os atores públicos e privados e garantir que a ciência, a tecnologia e a inovação contribuam para o desenvolvimento sustentável de todos os países.
O documento apresentado pelos cofacilitadores (incluindo o México) no segundo Comitê Preparatório, realizado em Nova York no início de dezembro, reflete amplamente alguns dos enfoques promovidos pela Cooperação Espanhola. Entre esses enfoques estão a necessidade de considerar medidas de progresso complementares ao PIB, a mobilização de financiamento privado com foco especial no impacto e sua alinhamento com os ODS, o papel dos bancos públicos de desenvolvimento e o fortalecimento dos mercados locais de capitais.
Além disso, o documento destaca a urgência de um compromisso global com uma abordagem integrada de governança para fortalecer os sistemas fiscais, a transparência e a responsabilidade na gestão das finanças públicas, promovendo a progressividade em todos os sistemas fiscais e melhorando as capacidades relacionadas a sistemas fiscais progressivos. Também é necessário aumentar a cooperação internacional para mobilizar recursos nacionais e reforçar as políticas e administrações fiscais dos países em desenvolvimento, apoiando-os a alcançar uma relação impostos/PIB mínima de 15%. É igualmente essencial promover a transparência orçamentária, a prestação de contas e a eficiência, utilizando indicadores de desempenho e alinhando os orçamentos aos ODS, por meio de ferramentas já disponíveis, como os Marcos de Financiamento Nacionais Integrados (INFF, na sigla em inglês). A Cooperação Espanhola reafirma seu compromisso por meio da cooperação técnica em capacidades para o desenho e implementação de políticas adaptadas às necessidades específicas dos países em desenvolvimento. O objetivo é avançar na formalização da economia informal, melhorar a administração dos impostos nacionais, fomentar a digitalização das administrações tributárias e impulsionar a elaboração de orçamentos públicos e políticas fiscais com perspectiva de gênero.
O documento também considera estratégico aumentar a quantidade e a qualidade da cooperação Sul-Sul e promover parcerias de múltiplos atores para seu financiamento, com base no atual Marco Conceitual das Nações Unidas. Esse marco serviria como referência para medir a cooperação Sul-Sul, incentivar a elaboração de relatórios mais abrangentes por parte dos provedores dessa cooperação, facilitando uma melhor compreensão de seu impacto no desenvolvimento, e avaliar a possibilidade de estabelecer um indicador específico para a cooperação triangular nos relatórios sobre desenvolvimento sustentável.
Uma visão desde a Cooperação Espanhola com a América Latina e o Caribe
O processo de reflexão sobre o financiamento ao desenvolvimento, que será concretizado na FfD4, está acompanhado por outras circunstâncias relevantes para a análise da Cooperação Espanhola com a América Latina e o Caribe. Por um lado, o avanço na consolidação do processo de reformas iniciado após a aprovação da Lei 1/2023 e, por outro, a presidência pro tempore ibero-americana (PPT), assumida pela Espanha desde 16 de novembro de 2023.
A Lei de Cooperação Espanhola menciona em seu preâmbulo o conceito de “desenvolvimento em transição”. Não se trata apenas de um aspecto formal, uma vez que o texto da lei evidencia elementos como a prioridade dada à cooperação com regiões e países de renda média para enfrentar seus próprios desafios de desenvolvimento, bem como a necessidade de incorporar abordagens de alianças e trabalho horizontal com todos os países parceiros. Esses princípios também estão refletidos no Plano Diretor da Cooperação Espanhola 2024-2027.
Nesse contexto, as prioridades da Cooperação Espanhola para canalizar recursos para a América Latina e o Caribe estarão focadas em garantir uma coordenação eficiente entre os diferentes atores e desenvolver instrumentos adaptados às novas necessidades de financiamento da região. Com o objetivo de apoiar as estratégias dos países parceiros para enfrentar transições econômica/digital, verde e social, a cooperação espanhola enfrenta o desafio de complementar as estratégias de outros atores relevantes na região e de fortalecer a coordenação interna entre seus diversos participantes.
Na Cúpula UE-CELAC de 2023, a União Europeia propôs a elaboração de uma Agenda Comum de Investimentos no âmbito do Global Gateway (GGIA), com grandes projetos orientados para financiar as transições a partir de um enfoque de parcerias com atores como o setor privado. A Espanha apoiou este novo paradigma de cooperação com a região, comprometendo-se a uma contribuição de 9,4 bilhões de euros até 2027. Desses fundos, 1,4 bilhão de euros, geridos pela Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (AECID), estão direcionados para apoiar ações que facilitem a definição e implementação de projetos voltados aos resultados de desenvolvimento demandados pela região. Dado o grande volume de recursos necessários, a mobilização desses fundos inclui o uso de diferentes instrumentos, entre eles a cooperação financeira.
O Fundo para a Promoção do Desenvolvimento (FONPRODE), principal instrumento de cooperação financeira da Cooperação Espanhola, está em processo de reforma para transformar-se no novo Fundo Espanhol de Desenvolvimento Sustentável (FEDES), com mecanismos mais adaptados às necessidades de financiamento da região. Entre os aspectos contemplados estão o apoio a investimentos de impacto, a possibilidade de implementar apoios orçamentários e de lançar bônus verdes ou de gênero, com um impacto claro na América Latina e no Caribe.
A Cooperação Espanhola promove o diálogo institucional para definir projetos que fortaleçam as instituições públicas na criação de políticas transformadoras. Este diálogo ocorre tanto bilateralmente quanto em nível regional, por meio de programas da AECID como o Intercoonecta e o novo programa de Cooperação Triangular. Ambos trabalham na criação de plataformas multissetoriais e multiníveis, promovendo a participação e coordenação de diferentes atores rumo a um sistema de cooperação técnica avançada. Embora a cooperação técnica não mobilize grandes volumes financeiros, é essencial para ajustar os sistemas dos países e permitir o acesso a maior financiamento internacional para políticas de desenvolvimento sustentável.
Em linha com esses critérios e no contexto atual de reformas, também pode ser considerada a adaptação de instrumentos já utilizados pela cooperação, mas que apresentam um importante potencial para uma abordagem mais horizontal, com maior envolvimento de atores e volumes de recursos. Os fundos mistos são um exemplo desse tipo de instrumento, projetado para trabalhar com países duais, nos quais todos os participantes contribuem com financiamento e que operam sob um sistema de governança horizontal. Atualmente, a AECID administra fundos paritários com o Chile e o México, destinados a fomentar projetos de Cooperação Triangular na região. No entanto, pode-se considerar a criação de fundos orientados a objetivos definidos conjuntamente, nos quais os diferentes atores envolvidos nesses objetivos possam aportar financiamento. Esses fundos também deveriam manter esquemas horizontais tanto para a tomada de decisões quanto para a gestão local, liderada pelo país com o qual o fundo foi estabelecido.
Em resumo, a renovação da agenda de financiamento promovida pela FfD4 também convida a uma reflexão sobre a cooperação da Espanha com a América Latina e o Caribe. Instrumentos como o novo FEDES, o fortalecimento institucional, as redes de gestão de conhecimento e a cooperação horizontal podem ganhar novo impulso com base nos acordos que emergirem da Conferência de Sevilha.
A cooperação ibero-americana
A cooperação ibero-americana é um sistema que vem se desenvolvendo desde a criação da Comunidade Ibero-Americana em 1991. Esse sistema permitiu estabelecer espaços horizontais para a discussão de políticas públicas, criar instrumentos flexíveis que permitem a participação dos países conforme suas necessidades e interesses, e avançar na construção de um modelo sólido de cooperação Sul-Sul e triangular. Essas características estão alinhadas com a Agenda 2030, tanto como guia de planejamento quanto como modelo de colaboração global.
A presidência pro tempore espanhola identifica, no contexto atual de debates sobre o financiamento ao desenvolvimento, uma oportunidade para ampliar o papel do sistema ibero-americano no cenário internacional.
O primeiro debate está relacionado à formulação de posicionamentos regionais. A cooperação ibero-americana tem como um de seus objetivos promover espaços de discussão para facilitar a definição de políticas regionais em temas onde há consenso. No contexto atual, existem debates que exigem um posicionamento ibero-americano, como a definição de uma agenda específica para os países de renda média e sua defesa nos fóruns internacionais.
O segundo debate está voltado para a consolidação do próprio sistema ibero-americano de cooperação. Os diferentes atores devem contar com um marco comum de planejamento que permita alinhar suas intervenções de cooperação para o desenvolvimento. Um desafio essencial será o acompanhamento desse marco, de forma a gerar evidências que contribuam para uma reflexão fundamentada. Além disso, o próprio sistema precisa se inserir no debate sobre o financiamento ao desenvolvimento. A cooperação ibero-americana desenvolveu narrativas setoriais e instrumentos que devem ter como objetivo garantir uma estrutura de financiamento sustentável.
Esse, aliás, seria o foco de um terceiro debate: a maturidade e o grau de desenvolvimento alcançados por alguns instrumentos da cooperação ibero-americana e como eles devem ser valorizados como ferramentas essenciais para apoiar o financiamento ao desenvolvimento.
A cooperação ibero-americana é uma referência em cooperação Sul-Sul e triangular. Os países da região criaram um programa específico para refletir sobre a definição desses instrumentos, sua aplicação e impacto. A Secretaria-Geral Ibero-Americana (SEGIB) elabora, a cada dois anos, um Relatório de Cooperação Sul-Sul e Triangular, que analisa as intervenções realizadas e os setores de atuação. Este documento é de grande importância como ferramenta para o planejamento e para a tomada de decisões futuras.
É inegável o apoio que a cooperação ibero-americana tem proporcionado a esses instrumentos, que canalizam recursos financeiros de países do Sul para outros países do Sul, contribuindo para ações de aprendizado, capacitação e fortalecimento institucional. Esse modelo possui um grande potencial para aumentar a confiança de financiadores, facilitando a destinação de recursos para determinados países e setores. O fato de o documento base da Quarta Conferência sobre Financiamento ao Desenvolvimento destacar o valor da cooperação Sul-Sul e triangular, dedicando um capítulo ao tema e incentivando a melhoria de seu financiamento e medição de impacto, coloca o espaço ibero-americano, pioneiro nessa modalidade, em uma posição privilegiada para avançar nesse campo. A Conferência de Sevilha, assim, abre novas perspectivas para a comunidade ibero-americana.
Conclusão
Além de considerações mais gerais, o momento atual, em que a Espanha será sede da próxima FfD4 e assumiu a presidência pro tempore da Cúpula Ibero-Americana, em um contexto de reforma da cooperação espanhola, representa uma oportunidade para uma reflexão conjunta em diversos âmbitos. Primeiro, sobre o potencial da cooperação espanhola com a região da América Latina e do Caribe; segundo, sobre como a cooperação para o desenvolvimento sustentável pode impulsionar espaços regionais, como o ibero-americano, para que tenham maior projeção e visibilidade; e, por fim, sobre como promover uma maior influência para que tudo isso tenha impacto na mobilização de financiamento para o desenvolvimento.
Durante este período, será essencial apoiar espaços de concertação, como o ibero-americano, para aproximar posições em relação à agenda de financiamento. Um esforço de coordenação será promovido para participar dos mecanismos de financiamento lançados por outros atores relevantes, como a União Europeia, buscando também uma complementaridade com essas iniciativas. Além disso, continuarão sendo promovidos mecanismos internos de troca de informações, enquanto se fomentará a criação de projetos conjuntos por meio do desenvolvimento de instrumentos que incentivem outros atores a trabalhar em alinhamento com esses objetivos.
