O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), as instituições do sistema de Bretton Woods, completam 80 anos em um contexto de profundas mudanças econômicas e geopolíticas. Estabelecidos em 1944 sob a liderança dos Estados Unidos após a Segunda Guerra Mundial, para supervisionar o sistema de taxas de câmbio fixas – que colapsou em 1971 –, ajudar os países com problemas pontuais de balança de pagamentos e reconstruir uma Europa devastada pela guerra, tiveram que se reinventar várias vezes. O FMI redefiniu sua missão após o abandono do padrão ouro-dólar e as crises do petróleo nos anos setenta, tornando-se o grande promotor dos pacotes de ajuste estrutural (muitas vezes criticados) para os países que precisavam de seus empréstimos, e foi legitimando as novas ideias dominantes que surgiram na macroeconomia internacional, desde a liberalização dos fluxos de capital nos anos noventa até uma visão um pouco mais distante da austeridade com a crise financeira global e a pandemia da COVID-19. O BM, por sua vez, se concentrou em fornecer financiamento de longo prazo para projetos transformadores e combater a pobreza nos países em desenvolvimento, uma vez que a Europa estava reconstruída. Mas ao longo dessa trajetória, foram as economias ocidentais, e sobretudo os Estados Unidos, que ditaram a pauta. O melhor exemplo de seu domínio nas instituições é que, apesar das reclamações do resto do mundo, a direção executiva do FMI sempre foi ocupada por europeus e a presidência do BM sempre foi dos Estados Unidos.
No entanto, os equilíbrios de poder econômicos e geopolíticos mudaram substancialmente nas últimas décadas, e também mudaram as prioridades que os organismos de Bretton Woods deveriam financiar. Além disso, a necessidade de provisão de bens públicos globais (desde a rede de segurança financeira global até a luta contra a emergência climática), bem como os elevados níveis de dívida de muitos países em desenvolvimento com acesso limitado aos mercados, deveriam levar a reformas profundas no FMI e no BM. Caso contrário, eles correm o risco de se tornarem irrelevantes ou de serem substituídos por outras instituições financeiras nas quais os países do Sul global se sintam mais confortáveis.
A contestação à ordem internacional e a mudança de paradigma nas ideias econômicas dominantes.
O debate sobre a reforma das instituições de Bretton Woods não é novo. Já antes da crise financeira global de 2008, falava-se sobre a necessidade de aumentar a legitimidade do FMI e do BM aos olhos dos países emergentes e em desenvolvimento, reajustar as cotas e os votos de cada país para refletir melhor a realidade econômica global, mudar o sistema de eleição das principais figuras do FMI e do BM para que não fossem sempre europeias e americanas, modificar os requisitos de condicionalidade dos seus empréstimos para que não afetassem tão adversamente a população mais vulnerável, melhorar os sistemas de prevenção e gestão de crises, vigiar e corrigir os desequilíbrios macroeconômicos globais e revisar o papel do dólar como moeda de reserva em um contexto de redução da influência dos Estados Unidos no mundo. Todos esses temas, e outros que mencionaremos abaixo, continuam em discussão. De fato, desde a crise financeira, houve mudanças significativas nos mecanismos de ajuda financeira do FMI para modificar a condicionalidade associada aos empréstimos e os recursos de ambas as instituições aumentaram. No entanto, a questão fundamental que torna imprescindível repensar o funcionamento do sistema de Bretton Woods hoje está relacionada com as profundas mudanças estruturais na economia e na geopolítica mundial. Não se trata de uma questão técnica, mas sim de poder.
Ninguém deve ignorar que o sistema de Bretton Woods faz parte de uma ordem internacional ultrapassada, que enfrenta um questionamento estrutural devido ao ascenso de potências emergentes e às crescentes divisões geopolíticas, exacerbadas por fatores como a guerra na Ucrânia e a competição estratégica entre China e Estados Unidos.
Além disso, nos últimos anos, está ocorrendo uma mudança profunda nas ideias econômicas dominantes. Está se passando do chamado Consenso de Washington neoliberal, que precisamente foi forjado nas instituições de Bretton Woods nos anos noventa, para uma abordagem que enfatiza a importância de um maior papel do Estado na economia. Essa nova visão também insiste na necessidade de uma nova política industrial, adota certas práticas protecionistas para aumentar a segurança econômica e evitar que a interdependência possa ser usada como arma e apresenta críticas à hiperglobalização das últimas décadas.
Além disso, a rivalidade entre grandes potências e as novas fraturas geopolíticas estão gerando novas alianças e colocando em dúvida a efetividade de instituições multilaterais como o G20 e o próprio sistema de Bretton Woods. Assim, o colapso da ordem liberal internacional liderada pelos Estados Unidos, o “sabotaque” russo às iniciativas ocidentais de cooperação internacional, o novo papel da China como grande potência emergente e as atitudes das novas potências emergentes do Sul Global, como Índia, Indonésia, Brasil ou África do Sul, estão colocando em risco o modelo de geração de consensos e cooperação que dominou a dinâmica das instituições de Bretton Woods desde o seu início, quando ninguém questionava a autoridade dos Estados Unidos, Japão e seus parceiros europeus.
Neste novo panorama global, podem ser distinguidos três grupos de países. Primeiro, estão os países ocidentais avançados, que aspiram manter a ordem atual, mas promovendo reformas para torná-la mais inclusiva e eficaz. Em segundo lugar, há países revisionistas, liderados pela China, que aspiram a um sistema mais multipolar que redistribua o poder nas instituições internacionais. Por fim, há um novo grupo de países “não alinhados” que pretendem reformar o sistema para obter mais voz e status, sem se alinhar claramente com o Ocidente ou com a China. Além disso, o papel disruptivo da Rússia e as incertezas sobre o que Donald Trump fará com a posição dos Estados Unidos nessas instituições durante seu segundo mandato complicam ainda mais as possibilidades de acordo e cooperação. Por último, as novas alianças e iniciativas de cooperação financeira, como o Banco Asiático de Investimento e Infraestruturas (liderado pela China) ou a expansão dos BRICS e suas propostas para destronar o dólar, reduzem a influência do FMI e do BM.
Readaptando a agenda das instituições de Bretton Woods
Além das tensões estruturais do sistema internacional e dos realinhamentos geopolíticos, que exigiriam mudanças drásticas na governança das instituições de Bretton Woods, é certo que tanto o FMI quanto o BM continuam com uma membresia praticamente universal e seguem trabalhando dia a dia para enfrentar os desafios da economia internacional. De fato, embora a cooperação tenha se tornado mais difícil e estejam surgindo fóruns alternativos de diálogo em torno dos blocos ideológicos emergentes, Washington ainda é o local onde as iniciativas de reforma são discutidas – com sorte desigual. A seguir, revisamos os elementos fundamentais dessa agenda de mudança e as propostas que estão em discussão, destacando que muitas delas são de difícil execução..
O sistema de Bretton Woods, com quase oito décadas de existência, enfrenta importantes desafios aos quais deve responder se quiser continuar desempenhando um papel relevante na governança da arquitetura financeira internacional do século XXI
Em primeiro lugar, existe uma enorme necessidade de financiamento para a transição energética e a luta contra a emergência climática nos países em desenvolvimento, que não têm capacidade ou espaço fiscal para abordar os investimentos necessários. Esse tema, relativamente novo na agenda, afeta principalmente a atividade do BM, e também a dos outros bancos multilaterais de desenvolvimento. Segundo a Climate Policy Initiative, as necessidades de investimento global na transição energética atingem 8,5 trilhões de dólares anuais até 2030 e 10 trilhões até 2050. Embora uma parte importante dos investimentos deva vir de fontes de financiamento privado, há uma falha clara de mercado que leva a uma subinvestimento significativo. Isso afeta principalmente a infraestrutura e a eletrificação nos países mais pobres, que não podem emitir dívida para financiar as transformações necessárias. A liderança que as instituições de Bretton Woods podem desempenhar nesse campo é enorme. Além disso, o FMI e o G20 são fundamentais nas discussões sobre a redução das subsídios aos combustíveis fósseis (que, segundo o FMI, ultrapassaram 7 trilhões de dólares anuais em 2023), que, por motivos de economia política, são muito difíceis de reduzir. Por fim, o FMI, dada sua enorme capacidade técnica, deveria liderar o redesenho dos modelos macroeconômicos para que considerem mais os riscos climáticos.
Um segundo elemento, vinculado ao anterior, tem a ver com a capacidade de empréstimo para os países mais pobres e, em particular, com a redistribuição dos Direitos Especiais de Giro (DEGs) para aqueles que mais precisam. Os DEGs são ativos de reserva criados pelo FMI para complementar as reservas internacionais de seus países membros e fornecer liquidez em tempos de crise. Após a alocação de DEGs de 250 bilhões de dólares em 2008 para enfrentar a crise financeira, em 2021 foram alocados 650 bilhões de dólares adicionais para lidar com as consequências da pandemia de COVID-19. Mas, como são atribuídos conforme as cotas do FMI, e os países avançados possuem cotas muito mais altas, o resultado foi que apenas 200 bilhões de dólares chegaram aos países em desenvolvimento, o que representou apenas 0,42% do PIB dessas economias. Os países avançados, por sua vez, receberam cerca de 60% das emissões dos novos DEGs, que permanecem em seus bancos centrais, embora esses países não precisem deles, pois possuem várias fontes de financiamento alternativas. Embora o debate sobre a redistribuição dos DEGs esteja em andamento há vários anos, apenas 30 bilhões de dólares foram redistribuídos para os países pobres por meio de fundos específicos do FMI. Um dos principais problemas para essa redistribuição é a posição da Alemanha no Banco Central Europeu, que se opõe a ela, considerando-a financiamento monetário. Além disso, seria recomendável modificar as normas do FMI pelas quais os países mais pobres têm uma capacidade muito limitada de solicitar empréstimos, pois os valores que podem reivindicar estão vinculados à sua contribuição/cota à instituição, que é pequena devido ao baixo peso de sua economia tanto no PIB global quanto no comércio internacional.
Um terceiro problema que afeta os países emergentes e, principalmente, os países em desenvolvimento é o elevado nível de dívida soberana. Existem 20 países em desenvolvimento cujos títulos soberanos estão na categoria de distress (em 2020, havia apenas 2). O aumento das taxas de juros e a valorização do dólar dificultam o pagamento dessa dívida. Além disso, restringem sua capacidade de investimento. Em ocasiões anteriores, foi possível realizar uma reestruturação de dívida no Clube de Paris, onde todos os credores concordavam em compartilhar as perdas (a iniciativa de redução da dívida para países altamente endividados, HIPC, na sigla em inglês, foi liderada pelo FMI e pelo BM em 1996, e obteve grande sucesso, reduzindo substancialmente a dívida de mais de quarenta países pobres). O problema atual é que a China é o principal credor de muitos desses países e não está disposta a se sentar em uma mesa multilateral nem aumentar a transparência sobre os valores e as condições em que emprestou a esses países. O debate sobre a criação de um mecanismo de reestruturação da dívida soberana coordenado pelo FMI está sobre a mesa há décadas e nunca foi resolvido satisfatoriamente, mas o aumento do peso da China na economia global tornou o problema ainda mais complexo.
Um quarto elemento que requer reforma é o relacionado à governança das instituições de Bretton Woods. Isso inclui melhorias na transparência e na prestação de contas, como o aumento da legitimidade do FMI e do BM aos olhos dos países emergentes e em desenvolvimento por meio da mudança na fórmula usada para calcular as cotas e votos dos países membros, bem como na forma como seus presidentes são escolhidos. Como é amplamente conhecido, os países avançados, e especialmente os europeus, possuem cotas desproporcionalmente altas que já não correspondem ao seu peso na economia global. Os países emergentes, por sua vez, deveriam ter cotas muito maiores. Os Estados Unidos, que possuem aproximadamente 17% dos votos, o que lhes dá poder de veto no FMI e garante que as sedes das instituições permaneçam em Washington, de fato, não perderam peso na economia global como aconteceu com os países europeus. O ajuste, no entanto, não tem sido fácil. Houve progresso em uma reforma de cotas após a crise financeira, mas ainda há muito a ser feito. Por fim, o papel do Escritório de Avaliação Independente do FMI, criado em 2001 e que submete a escrutínio e crítica as ações do Fundo, deveria ser fortalecido.
Conclusão
O sistema de Bretton Woods, com quase oito décadas de existência, enfrenta importantes desafios aos quais deve responder se quiser continuar desempenhando um papel relevante na governança da arquitetura financeira internacional do século XXI. As economias emergentes, e em particular a China, exigem uma representação mais justa no FMI e no BM, cujas estruturas de votação e cotas não refletem adequadamente a distribuição do poder econômico global. Além disso, as enormes necessidades de investimento para enfrentar a mudança climática, a gestão de altos níveis de dívida em muitos países em desenvolvimento e o surgimento de novas estruturas de cooperação financeira impulsionadas por China e Rússia destacam a necessidade de reformas concretas e ambiciosas para evitar a fragmentação e aumentar as possibilidades de ação diante dos desafios globais.
Essas reformas exigem que alguns dos atores que hoje têm menos peso na economia global estejam dispostos a ceder parte de seu poder e influência. Também será necessário adotar soluções criativas para responder aos desafios do financiamento para o desenvolvimento e da reestruturação da dívida soberana em casos de necessidade.
Em resumo, as instituições criadas após a II Guerra Mundial têm futuro, mas devem se adaptar à nova realidade internacional, modificando suas estruturas de governança para refletir melhor a distribuição atual do poder econômico e político no mundo, promovendo maior transparência e inclusão e incorporando ideias sobre as melhores práticas em política econômica que vão além das visões hegemônicas dos Estados Unidos e da Europa.
