Introducción
En The Passions and the Interests, Albert O. Hirschman recordaba la distinción fundamental que hizo Maquiavelo entre “la verdad efectiva de las cosas” y las “repúblicas y monarquías imaginarias que nunca se han visto ni se ha sabido que existan”. La ciencia política tiene una larga tradición de investigación empírica abocada a identificar “la verdad efectiva de las cosas”. Sin embargo, en el estudio de la democracia eso realmente existente se analiza cada vez más en relación a unos indicadores que permiten elaborar una métrica depurada pero también estática, deshistorizada y limitada al desempeño institucional. Al hacerlo, se borra el contexto y las condiciones que dan forma a las instituciones con el objetivo de cuantificar sus resultados y ordenar países en un ránking global, como hacen los índices Vdem, The Economist y Freedom House, entre otros. Las críticas más frecuentes a estos índices refieren a los componentes y procedimientos de recogida de datos. Aquí se pone la mirada sobre las consecuencias negativas que produce en la conversación pública el dominio de este recorte.
No se trata de negar la utilidad de los índices de medición de la democracia sino de llamar la atención sobre lo que no permiten ver y que oculta aspectos relevantes para encontrar soluciones viables. Esto ocurre porque se pierden de vista las variables que explican cómo se consigue y evoluciona, se adapta o en ocasiones se pierde el equilibrio dinámico que permite el pluralismo y el Estado de derecho y, sobre todo, la identificación de las ventanas de oportunidad para la resiliencia y/o apertura del sistema en un mundo interconectado.
Paradójicamente, en el período en que en Occidente con más fuerza se rechaza el etnocentrismo, la ciencia política mainstream minusvalora las condiciones históricas y mide desempeños de cara a un patrón universal. En realidad, a medida del ideal Occidental. A la vez, la agencia individual adquiere un peso extraordinario sugiriendo una relación de causalidad cuasi directa, tan simple como superficial, entre un gobierno y el estado de la democracia. Llevado al extremo se podría formular así: la erosión sería causada por la emergencia de líderes con credenciales autoritarias que destruyen las instituciones de la democracia para concentrar poder aprovechándose del malestar popular. No se trata de negar el peso de estos (y otros) liderazgos sino de ampliar la perspectiva para incluir las condiciones que permiten su emergencia y que alientan o inhiben su accionar, porque estos liderazgos no surgen en todas partes ni siempre tienen éxito allí donde se hacen presentes.
El texto reflexiona, en primer lugar, sobre algunas limitaciones del enfoque centrado en la medición anual de la calidad de la democracia en base a indicadores de desempeño institucional. Luego se identifican los principales retos que enfrentan los sistemas políticos en la región latinoamericana y se cierra con unas reflexiones.
Enriquecer la conversación pública sobre la democracia
El enfoque dominante de los indicadores globales del estado de la democracia ignora o minusvalora aspectos centrales para el debate sobre la democracia. Estos refieren a: (1) la calidad de la representación: buena parte de la ciudadanía latinoamericana desconfía de sus gobiernos y no se siente representada. Este es un talón de Aquiles presente en encuestas pero no en las mediciones de la calidad de la democracia, (2) el contexto histórico: no es productivo medir un sistema de cara a un ideal inalcanzable, se deben considerar las condiciones en que la democracia se establece en un entorno determinado, (3) la disputa por el poder: en el debate público los indicadores directa o indirectamente alientan la idea de que la disputa por el poder es una anomalía, lo que refuerza a su vez el mito populista del líder providencial que viene a salvar (y su contracara, destruir) la Nación, (4) las ideas: se asocia la disputa por el poder como netamente conducida por intereses espurios, lo que también contribuye a instalar una idea negativa (y equivocada) de la política, como despojada de principios ideológicos. A continuación, se elabora sobre ellos con un poco más de detalle.
Primero, la calidad de la representación (vinculada a su vez con la igualdad política) desborda la medición del desempeño institucional. La democracia es un ideal normativo fundamentado en el valor intrínseco atribuido a la igualdad entre seres humanos. Se compone de unos principios: pluralismo, libertad de expresión, competencia entre partidos, entre otros, que se traducen en un conjunto de instituciones que hacen posible su ejercicio. Las elecciones son centrales porque permiten dar legitimidad al marco legal que condiciona, organiza y limita el ejercicio del poder. Podría considerarse que las elecciones son sólo un método, sin embargo, el método se basa en la expectativa de que un sistema incluyente ofrecerá mejores resultados (entendidos en términos de calidad de vida y satisfacción con el sistema de todos los miembros de una comunidad política). En otras palabras, siguiendo a Robert Dahl (On political equality), se espera que si el sistema representa y articula intereses plurales se gobernará en beneficio de las mayorías. La igualdad política es lo que permitirá esa representación y articulación de intereses. La mirada puesta sobre el desempeño institucional no logra captar los déficits que puedan producirse cuando la política partidaria deja de representar a una parte considerable de la población. Por esto, por ejemplo, la mayoría de los índices de calidad de la democracia mostraban a Chile como una democracia fuerte mientras se larvaba una profunda crisis socio-política que ese enfoque no podía registrar.
Segundo, el desempeño de la democracia en un momento dado refleja una trayectoria que desborda con creces a los liderazgos. Es el resultado de un andamiaje complejísimo de derechos y leyes no siempre coherentes, que han sido impulsadas en distintos momentos históricos, e incluso en un mismo momento temporal cuando fuerzas de distintos signos tienen éxito en impulsar agendas contradictorias que, a su vez, tienen aplicaciones diversas. A esto cabe agregar otros factores sociológicos, económicos y culturales porque el desempeño de la democracia depende de multiplicidad de variables, aunque en el debate público el foco se ponga centralmente sobre el gobierno y, en tiempos de tensión, en las características individuales de los líderes.
Tercero, la disputa de poder no es una anomalía sino la pieza fundamental en el juego. Aunque el sistema se justifique en principios normativos, los procedimientos que lo ponen en funcionamiento –en su diseño y en su ejercicio– derivan de disputas de poder. Estos no se han aprobado en una tabula rasa, discutiendo los mejores modelos en abstracto, sino en un contexto histórico condicionado por unas muy concretas relaciones de poder (que operan en contexto al igual que el azar, que siempre hace su parte). No es posible separar los ideales normativos del cálculo estratégico que impulsa a quienes defienden unas u otras posiciones. Por eso ante situaciones críticas los indicadores se quedan a medio camino en su posibilidad de captar en profundidad las dimensiones del problema y no permiten identificar vías de solución (pasaría por ejemplo con el bloqueo producido entre 2018 y 2024 a la renovación del Consejo General del Poder Judicial en España).
Cuarto, la puja por el poder también incluye una disputa por una visión del mundo. Hay argumentos y cálculos estratégicos para apoyar una u otra opción relativa al poder y su ejercicio. Sin embargo, la discusión contemporánea tiende cada vez más a reducir el debate a un dilema moral que idealiza el pasado y demoniza un presente en el que se anulan las alternativas para reemplazarlas por una opción única (en su extremo, el bien contra el mal). En ningún tema esto se hace más evidente que en el interés por el perfil psicológico de los líderes. Con ello, buena parte del análisis contemporáneo se limita a observar cómo los populismos (identificados con el autoritarismo) llegan para destruir “los valores a los que supimos adherir”. Sin embargo, los principales retos que enfrentan las democracias latinoamericanas contemporáneas trascienden con creces la dimensión del desempeño institucional mientras estos liderazgos son más una consecuencia que una causa del sistema político.
Panorámica latinoamericana
A continuación, se presentan tres dimensiones en las que se ubican los principales retos que enfrentan los sistemas políticos latinoamericanos y las democracias en particular. El primero refiere a la organización del poder político, el segundo a los desafíos internos y externos que enfrenta el Estado y el tercero a la convivencia cívica y la construcción de legitimidad esenciales para mantener la adhesión de la comunidad política. (Se identifican como desafíos transversales pero cualquier repaso por la realidad de los distintos países dará cuenta de enormes diferencias entre los casos).
La organización del poder político
Los tres ejes fundamentales sobre los que gira la organización del poder político refieren a las elecciones, la división de poderes y la capacidad de gobernar. En cuanto al primero, todos los países de la región (exceptuando Cuba) siguen conduciendo procesos electorales. En un reducido grupo de países no hay procesos competitivos y justos (Nicaragua, Venezuela) mientras en otros las condiciones de la competencia han sido seriamente dañadas en los últimos años (con distintas características, en El Salvador y Guatemala). Así, vemos que las elecciones siguen siendo la principal herramienta para organizar el poder político (algo que se matizará en el siguiente subapartado) y tienen un rol dominante. Más aún, entre los países en que los procesos son deficitarios las tendencias no son unívocas. Si Nicaragua está enquistada en una situación cada vez más opresiva, el proceso electoral venezolano oscila entre un régimen que busca aferrarse al poder por métodos ilegales pero queda obligado a convivir con una oposición que sigue a la búsqueda de fortalecer su capacidad de recuperar el poder. Mientras en El Salvador Bukele avanza la cooptación institucional con amplio respaldo popular, en Guatemala la confluencia de movilización interna y apoyo internacional consiguió que Bernardo Arévalo llegara a la presidencia. Otro tema a considerar es el avance de la narrativa del fraude electoral que en la estela de Donald Trump en 2020 intentó instalar Jair Bolsonaro en Brasil y Keiko Fujimori en Perú. Los perdedores amenazaron con no reconocer su derrota. Las instituciones se activaron en todos los casos y las denuncias (a veces más mediáticas que legales) no prosperaron, aunque no puede subestimarse su incidencia negativa deteriorando la confianza en los organismos electorales.
En cuanto a la división de poderes, muchos países enfrentan retos de distinto tipo (Argentina, México, Perú, El Salvador, etc.) pero esto no parece derivar en una tendencia general al deterioro sino a un patrón más o menos constante de tensiones entre poderes que asumen características distintas en distintos momentos, como podría ilustrar la experiencia argentina.
Una última cuestión refiere a la gobernabilidad. La confluencia entre reformas que han fomentado la creación de nuevos partidos y postulación de candidaturas independientes (México, Ecuador, Panamá, entre otros) con la volatilidad de las preferencias y el desencanto de la ciudadanía ha generado una creciente fragmentación (más partidos y menor tasa de sobrevivencia de los mismos). En este marco, se observa una tensión entre países en que se concentra el poder (El Salvador, como ejemplo destacado) y otros en que la fragmentación dificulta la gobernabilidad (Ecuador, Perú). A continuación, se analizarán otros desafíos estructurales al ejercicio del poder político que afectan al mismo Estado.
El desafío al Estado
¿Por qué es tan difícil la profundización democrática? Mainwaring y Pérez Liñan han señalado tres razones: primero, la expansión de grupos poderosos, como el crimen organizado, que establecen alianzas de intereses con fuerzas policiales no reformadas e intereses que pertenecían a la antigua coalición gobernante autoritaria. Segundo, la mala gobernanza provoca que en la mayoría de los países se propague la insatisfacción con la democracia, allanando el camino para los populistas autoritarios antisistema y, en tercer lugar, los “Estados híbridos” que violan los derechos de los ciudadanos, no brindan seguridad ni servicios públicos de calidad y son, en parte, capturados por poderosos intereses privados.
Así, uno de los principales retos que enfrentan los países latinoamericanos refiere a las crecientes dificultades que enfrentan los estados para controlar el territorio y mantener una presencia activa y efectiva en la provisión de servicios públicos. El monopolio de la violencia es desafiado por la presencia de redes criminales (Ecuador, México, Colombia, Venezuela, entre otros que incluyen a países que hasta hace poco parecían inmunes a este accionar como Uruguay y Chile). También se ve limitado por la escasez de recursos económicos y las prácticas clientelares que inhiben o limitan la formación de una administración pública capacitada y eficiente. Un riesgo añadido es el de la cronificación de la inestabilidad en la disputa por el poder y la vigencia de elecciones cada vez menos justas. Esto ocurre porque para consolidar un régimen completamente cerrado, las élites autoritarias deben eliminar todas las principales fuentes de contestación mediante la represión sistemática o la cooptación y esto requiere tanto cohesión de la élite como un aparato estatal mínimamente eficaz. Menos recursos y el debilitamiento de las fuerzas de seguridad debilitarían así los recursos disponibles para sostener la autocratización pero inhibiendo la democratización. La perspectiva, en definitiva, es de estancamiento de regímenes híbridos.
Legitimidad, polarización y convivencia
Finalmente, un elemento más que no se debe perder de vista refiere a una de las consecuencias de la polarización en la esfera pública. Se ha enfatizado mucho en la incertidumbre sobre los resultados electorales como elemento distintivo de la democracia, pero otra forma de incertidumbre que tiene un lugar fundamental refiere al curso a seguir o las opciones que se plantean para la gobernanza. Donde hay dudas, hay espacio para el debate, para el cambio de opinión y el acercamiento de posiciones. Frente a la unánime voluntad popular roussoniana, la democracia necesita pluralismo e incertidumbre, lo opuesto de las posiciones rígidas y las convicciones monolíticas. La polarización extrema o polarización afectiva completa la moralización del debate público y ahoga la posibilidad de la deliberación democrática. Es un marco mucho más precario y flexible el que puede permitir las condiciones para sostener la democracia, bastante alejado de unos abstractos y ascéticos valores planteados desde el ideal democrático.
Reflexiones finales
Mientras unos alertan sobre retrocesos autoritarios, otros piden cautela ante evidencias y trayectorias con sentidos diversos: ¿está la región ante un momento de resiliencia o de erosión? La respuesta depende del periodo temporal que se tome y del enfoque. Aquí se sostuvo que centrar toda la conversación sobre los indicadores de desempeño institucional resulta poco útil para identificar los orígenes de las tensiones que enfrentan las democracias. Los regímenes políticos latinoamericanos muestran que la tentación de concentrar poder no es algo de unos pocos sino una práctica extendida y evidente en las reformas constitucionales para acumular poder y promover reelecciones. En esto no hay mayores diferencias entre izquierdas y derechas. Mientras algunos países enfrentan retos a la gobernabilidad por la fragmentación de partidos y la volatilidad de las preferencias otros enfrentan retos al pluralismo por la concentración de poder en unas pocas manos, En ambos casos el poder del Estado se ve retado por la presencia de redes criminales y por la falta de recursos económicos y de otros tipos que permitan implementar las políticas públicas que puedan dar respuesta a las necesidades de la población. En este marco, la polarización se convierte en una estrategia clave de liderazgos disruptivos (Bukele, Milei, López Obrador) para sostener la adhesión ciudadana mientras las viejas prácticas propias de estados semipatrimoniales dificultan la credibilidad de la narrativa de la defensa de la democracia por parte de las oposiciones. A esto cabe agregar que no todos quienes se ubican en la oposición tienen credenciales democráticas mientras la fragmentación de partidos, volatilidad de las preferencias y atomización de la sociedad civil dificultan la democratización. En este marco, la agenda de fortalecimiento y apoyo a la democracia debe poner el desarrollo (1) y la lucha contra el crimen organizado (2) en el centro sin descuidar la observación electoral que contribuya a sostener la confianza en los procesos electorales (3) y la generación de comunidad como forma de contrarrestar desconfianza interpersonal e institucional (4).
