A medida que el mundo enfrenta los efectos cada vez más intensos del cambio climático, el papel de la financiación climática se vuelve cada vez más necesario y urgente. Al fin y al cabo, sin los recursos financieros e inversiones adecuadas, las distintas transiciones —como la energética, la del uso del suelo y la relacionada con una economía de bajo carbono— resultan prácticamente inviables.
La oferta de financiación climática ha ido creciendo, pero sigue estando muy por debajo de las necesidades de inversión en los países en desarrollo. Los datos demuestran que, en 2022, las economías emergentes (excluyendo a China) atrajeron solamente 244 mil millones de dólares, en un contexto en el que la demanda proyectada es de 2,4 billones de dólares anuales en 2030.
A pesar de su importancia, los Bancos Subnacionales de Desarrollo (BSDs) no suelen ser tenidos en cuenta a la hora de resolver esta ecuación. Estas instituciones pueden desempeñar funciones relevantes, ya que, además de canalizar recursos internacionales y nacionales, pueden articular políticas públicas, fomentar sectores innovadores y responder con rapidez a las demandas de recursos locales.
En este contexto, el presente artículo busca acercar los BSDs al tema de la financiación climática en Brasil, presentando su potencial, los desafíos y una serie de recomendaciones para incentivar un mejor uso de estos agentes de fomento como herramienta para la preparación y atracción de recursos destinados a proyectos alineados con los compromisos climáticos brasileños.
Los Bancos Subnacionales de Desarrollo (BSDs) en Brasil
Los BSDs son instituciones financieras públicas creadas y controladas por los gobiernos estatales, con autorización previa del Banco Central de Brasil. Fueron creados como parte de políticas de desarrollo regional e industrialización, y su objetivo es proporcionar los recursos necesarios para la financiación a medio y largo plazo de programas y proyectos que promuevan el desarrollo económico y social a nivel estatal o regional. [1]
Estas instituciones tienen como misión principal fomentar el sector privado, a través de operaciones de préstamos y financiación, prestación de garantías, participación en fondos de garantía de crédito, entre otras actividades relacionadas con su mandato, como la asistencia en la estructuración de proyectos. Para llevar a cabo sus actividades, los BSDs pueden operar con recursos propios, así como utilizar recursos provenientes de depósitos a plazo, préstamos de Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) y emisión de títulos, como las recientemente creadas Letras de Crédito para el Desarrollo.
Actualmente, Brasil cuenta con 3 BSDs, según la clasificación del Banco Central de Brasil:
- Banco Regional de Desarrollo del Extremo Sur (BRDE): creado en 1961, el BRDE cuenta con un patrimonio neto de 4.500 millones de reales. El año pasado, el BRDE desempeñó un papel destacado en el apoyo de emergencia ante las lluvias en Río Grande do Sul, además de su función permanente de apoyo al desarrollo económico regional.
- Banco de Desarrollo de Minas Gerais (BDMG): creado en 1962, el banco tiene su sede en Belo Horizonte, un patrimonio neto de 2.300 millones de reales (marzo de 2025) y se posiciona como un agente del desarrollo sostenible en Minas Gerais.
- Banco de Desarrollo de Espírito Santo (BANDES):creado en 1969 con el propósito de impulsar la economía capixaba, el Bandes cuenta hoy con un patrimonio neto de 520,4 millones[2] de reales y aprovecha ingresos provenientes de regalías por la explotación de petróleo para apalancar inversiones a mediano y largo plazo en el estado.
Además de los BSDs, el sistema nacional de fomento brasileño (SNF) es mucho más amplio y, en conjunto, concentra el 73% de las fuentes de financiación de largo plazo en Brasil y el 45,5% de toda la oferta de crédito nacional. El SNF tiene la misión de promover el desarrollo brasileño mediante la financiación de sectores estratégicos y cuenta con el apoyo de la Asociación Brasileña de Desarrollo (ABDE), como una asociación de las instituciones del SNF para el fortalecimiento de dicho sistema y la promoción del desarrollo sostenible del país.
En la actualidad, el SNF cuenta con la participación de más de 30 instituciones, entre las que se incluyen:
- Bancos públicos federales: Banco de la Amazonia (BASA), Banco de Brasil (BB), Banco del Nordeste (BNB), Banco Nacional de DesarrolloEconómico y Social (BNDES) e Caja Económica Federal (CEF).
- Bancos públicos estaduales: Banco del Estado de Sergipe (Banese), Banco del Estado de Espírito Santo (Banestes), Banco del Estado de Río Grande del Sur (Banrisul), Banco de Brasilia (BRB), Banco del Estado de Pará (Banpará).
- Bancos cooperativos: Banco Cooperativo de Brasil (Bancoob), Banco Cooperativo Sicredi (Basicred) y Cooperativa Central de Crédito con Interacción Solidaria (Cresol).
- Agencias de fomento: Tocantins (AG FT Tocantins), Pernambuco (Age), Río Grande del Norte (AGN), Alagoas (Desarrolla AL), Mato Grosso (Desarrolla MT), Roraima (Desarrolla RR), Goiás (Goiás Fomento), Piauí (Piauí Fomento), Amapá (Agencia de Fomento de Amapá), Amazonas (Afeam), Río de Janeiro (AgeRio), Santa Catarina (Badesc), Río Grande do Sur (Badesul), Bahia, (DesenBahia), Paraná (Fomento Paraná), São Paulo (Desarrolla SP).
- Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep).
- Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas (Sebrae).
Los BSDs y la agenda climática
El objeto social de los BSDs suele incluir la promoción del desarrollo sostenible, la reducción de desigualdades territoriales, el apoyo a la generación de empleo e ingresos y el fortalecimiento de la capacidad productiva local. En función de este mandato y del amplio conocimiento de la realidad y los desafíos regionales, estas instituciones son operadores fundamentales de recursos de financiación a largo plazo para proyectos relacionados con el cambio climático en Brasil.
En los últimos años, con el avance de la agenda climática, muchos de estos bancos han ido incorporando metas ambientales y sociales en sus carteras y estrategias operativas, además de presentar innovaciones en la captación y destino de recursos, como se presenta a continuación.
Emisiones sostenibles: Los BSDs pueden captar recursos de terceros en el mercado nacional e internacional mediante la emisión de títulos y valores mobiliarios, incluidos bonos “verdes” o “sostenibles”, que indican a los inversores que los fondos serán aplicados a proyectos que generen beneficios climáticos y/o sociales.
El BDMG fue el primer banco público brasileño en emitir un bono sostenible, en diciembre de 2020. La captación se realizó en la Bolsa de Nueva York, por un valor de 50 millones de dólares estadounidenses (equivalentes a unos 260 millones de reales al tipo de cambio de la emisión), y los bonos fueron adquiridos en su totalidad por BID Invest. Los recursos obtenidos se destinaron a líneas de crédito del banco para financiar proyectos en el estado de Minas Gerais con objetivos ambientales y sociales en eficiencia energética, energías renovables, gestión de residuos, saneamiento, urbanización y salud.
Asistencia técnica y estructuración de proyectos: La asistencia técnica y el fomento a la creación de proyectos desempeñan un papel estratégico en el desarrollo económico sostenible, especialmente cuando se dirigen a pequeñas y medianas empresas que enfrentan obstáculos estructurales para acceder al crédito. La asistencia técnica también contribuye a la formación de nuevos mercados, sectores y actividades económicas, principalmente mediante la estructuración de proyectos con alto potencial de impacto social, ambiental y económico.
Los BSDs, al poder actuar donde los bancos comerciales generalmente tienen dificultades —ya sea por ofrecer condiciones de financiación más atractivas, como plazos más largos, períodos de gracia ajustados a la maduración de los proyectos y tipos de interés diferenciados, o por comprender mejor las realidades locales y sectoriales—, pueden ser agentes especializados en la elaboración de carteras de proyectos sostenibles capaces de atraer inversión pública y privada.
Ejemplos concretos dentro del SNF ilustran cómo esta estrategia ha sido exitosa en diversas regiones y puede aplicarse también a los BSDs. Los Climate Investment Funds (CIFs), en colaboración con el Banco do Nordeste (BNB), han apoyado la estructuración de Asociaciones Público-Privadas (APP), creando entornos más propicios para el desarrollo de nuevos proyectos y la inversión en infraestructuras sostenibles. Por su parte, el Banco de la Amazonia (BASA) diseñó el proyecto “Ganadería Verde”, un programa de capacitación para productores que promueve una ganadería que reduzca la deforestación en la región amazónica, mostrando cómo el crédito, aliado con la asistencia técnica, puede inducir cambios significativos en cadenas productivas tradicionales.
Catalización de recursos privados para un mayor impacto: Si bien el poder público tiene una mayor responsabilidad en lo que respecta al desarrollo socioeconómico de un territorio, por otro lado, las necesidades de financiación de proyectos no pueden ser cubiertas exclusivamente con fondos públicos.
De este modo, los BSDs pueden ser utilizados para apalancar recursos privados a través de operaciones en el mercado de capitales o financiación sindicada, multiplicando así la disponibilidad de financiación para proyectos climáticos. Los recursos públicos pueden aportarse mediante estructuras de cuotas o series subordinadas, con tasas o plazos de pago diferenciados respecto a las aportaciones privadas, incentivando así la participación de agentes privados en sectores y proyectos en el límite de la frontera tecnológica, con baja propensión a la inversión puramente comercial.
Las estructuras de financiación híbrida (blended finance) ya se utilizan dentro del SNF en Brasil, y un ejemplo reciente es la iniciativa lanzada por el Bandes, en el estado de Espírito Santo, para financiar proyectos alineados con el Plan de Descarbonización y Neutralización de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) del estado. El banco de desarrollo utilizará 500 millones de reales recaudados por el Fondo Soberano del Estado de Espírito Santo (Funses), procedentes de regalías de proyectos de petróleo y gas, para captar recursos privados en un fondo que invertirá en la descarbonización de la economía capixaba.
Crédito de emergencia y respuesta a desastres medioambientales: Una de las particularidades de los Bancos Subnacionales de Desarrollo (BSDs) frente a otros financiadores tradicionales de la agenda climática, como los bancos multilaterales o los bancos de desarrollo internacionales, es su capacidad de actuación capilar y su conocimiento de la realidad regional o local. Esto les permite una mayor cercanía no solo con las oportunidades, sino también con los desafíos que enfrentan ciudades, municipios y distintos segmentos de la sociedad.
En momentos de emergencia, cuando el poder público debe tomar decisiones rápidas y orientar la acción pública para contener daños colectivos —como ocurre en situaciones de respuesta a desastres medioambientales y climáticos—, los BSDs suelen ser activados para conceder créditos de emergencia o suspender el cobro de intereses a los emprendimientos afectados por el evento.
Como ejemplo, en 2015, el BDMG y el Bandes crearon líneas de crédito de emergencia facilitadas para pequeños emprendedores afectados por el colapso de la presa de Samarco en Mariana (Minas Gerais), que provocó una tragedia humanitaria y medioambiental sin precedentes, con el objetivo de garantizar la continuidad de los ingresos, la reestructuración de los negocios y la recuperación económica en las zonas afectadas.
Más recientemente, durante las inundaciones en Río Grande do Sul, en 2024, el BRDE viabilizó rápidamente transferencias de recursos del Banco Mundial y de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) para empresas y municipios afectados. La coordinación del banco con la Defensa Civil del estado también permitió desarrollar líneas de crédito específicas para el monitoreo de zonas de riesgo y la prevención de nuevos desastres.
La expansión del rol de los BSDs en la agenda climática
Como se ilustró anteriormente, los Bancos Subnacionales de Desarrollo (BSDs) ya actúan frente al cambio climático y sus efectos, contando con diversas ventajas relacionadas con el conocimiento y las relaciones locales, así como con mandatos alineados con el desarrollo sostenible. A pesar de los ejemplos existentes, los BSDs pueden ser incentivados a ir más allá y ampliar su papel como financiadores climáticos. Los temas que se ilustran a continuación buscan orientar algunas acciones a corto y medio plazo que pueden ser emprendidas tanto por formuladores de políticas públicas como por gestores de los BSDs para dar un mayor protagonismo a estas instituciones en el financiamiento climático en Brasil.
Expansión de las captaciones vinculadas a objetivos climáticos: Con la creación de la Letra de Crédito de Desarrollo (LDC) en Brasil en 2023, los BSDs pasaron a contar con un título de captación exclusivo para su naturaleza de desarrollo, y las instituciones ya han accedido al mercado, con emisiones del BNDES (9.000 millones de reales), BRDE (266 millones de reales) y BDMG (60 millones de reales). En este sentido, se sugiere que toda emisión de un BSDs debería contar con un atributo “verde” o “sostenible”, y que las nuevas emisiones de LDC sean certificadas o cuenten con una segunda opinión para que puedan estar directamente vinculadas a proyectos o metas climáticas de los bancos.
Además de las captaciones en el mercado de capitales, los BSDs pueden ser operadores de recursos públicos de otra índole que podrían ser aplicados a la agenda climática, como es el caso de los fondos provenientes de multas medioambientales, Términos de Ajuste de Conducta (TAC) o fondos soberanos, como se ejemplificó anteriormente con el caso del Bandes. Si se aplican de forma catalítica, por ejemplo, para atraer a otros inversores, la aplicación de estos recursos puede generar un impacto positivo aún mayor.
Facilitación del acceso a los recursos multilaterales: Las instituciones multilaterales de financiación climática, como los Bancos Multilaterales de Desarrollo y los fondos ambientales y climáticos verticales, desempeñan un papel relevante en la canalización de recursos hacia proyectos en países en desarrollo, pero el acceso a estos recursos suele ser lento y complejo. A modo ilustrativo, el plazo de estructuración de operaciones con estas instituciones puede rondar los 30 meses, lo que no responde a la celeridad que exigen los proyectos.
En este sentido, las recomendaciones del G20 brasileño para facilitar el acceso y simplificar los procesos de contratación deberían ser implementadas por estas instituciones y tener en cuenta que los BSDs pueden ser agentes estratégicos para recibir recursos y aplicarlos según las necesidades de desarrollo regional.
Conexión con la Plataforma País: En octubre de 2024, Brasil creó la Plataforma Brasil de Inversiones Climáticas para la Transición Ecológica, con el objetivo de incentivar la coordinación de las diferentes fuentes de financiación externas y nacionales para atender los proyectos climáticos considerados prioritarios en el país. Los BSDs podrían desempeñar un papel más activo en la iniciativa, ya sea apoyando la generación de carteras de proyectos o movilizando fondos públicos para las oportunidades de financiación generadas por la plataforma.
Capacitación de los gestores de los BSDs: En muchas instituciones, la financiación climática sigue siendo un tema nuevo o poco comprendido. Para ampliar la participación de los BSDs, sería importante que sus gestores comprendieran qué es el cambio climático, cuáles son las necesidades de financiación y cómo funciona el ecosistema de instituciones financieras bilaterales y multilaterales. El reconocimiento de oportunidades en sectores innovadores de la agenda climática, como los biocombustibles, la descarbonización de la industria y la bioeconomía, puede traer no solo desarrollo regional, sino también retornos financieros para la institución.
Capacitación de los órganos de control de los BSDs: La capacitación de los agentes responsables del control y la fiscalización del uso de los recursos de los BSDs, como los fiscales y tribunales de cuentas, es fundamental para que los bancos puedan innovar y generar un mayor impacto positivo. Es crucial que los órganos de control comprendan el potencial innovador de los BSDs en la agenda climática y los impactos positivos que pueden aportar las estructuras de financiación combinada (blended finance), los fondos off-balance y la provisión de garantías para proyectos del sector privado, en la reducción de emisiones y el desarrollo económico del estado.
Intercambio de experiencias internacionales: El intercambio de experiencias innovadoras puede ayudar a acelerar la adopción de prácticas y estructuras innovadoras que amplíen la financiación climática. Existen diversos foros de este tipo, como la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE), una red de 85 instituciones financieras de todo el mundo (no solo de América Latina) que se reúnen para debatir buenas prácticas y desafíos.
Otro ejemplo es el FiCs Lab, una estructura que cuenta con Finance in Common (FiCs), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Climate Policy Initiative (CPI), para promover el intercambio de experiencias, los diálogos sobre políticas públicas y el desarrollo de instrumentos innovadores. En Brasil, la ABDE ya cumple el papel de foro de intercambio de experiencias y podría servir también para debatir específicamente sobre finanzas climáticas.
A nivel internacional, el BRICS+ podría incentivar a sus instituciones financieras a crear una plataforma desde la cual los fondos soberanos y los bancos de desarrollo puedan compartir experiencias, promover la innovación y la cooperación para ampliar el flujo de financiamiento Sur-Sur en favor del clima.
Conclusión
Ante la creciente urgencia climática y los ambiciosos compromisos asumidos por Brasil en foros internacionales, los BSDs (Bancos Subnacionales de Desarrollo) se revelan como agentes estratégicos y aún infrautilizados en la financiación de una transición justa y sostenible. Con su proximidad territorial, conocimiento de las realidades locales y mandatos orientados al desarrollo regional, estas instituciones tienen un potencial único para conectar las necesidades concretas de adaptación y mitigación con los instrumentos financieros disponibles, tanto nacionales como internacionales.
Las experiencias ya en curso muestran que los BSDs pueden innovar en la estructuración de instrumentos de crédito, movilizar recursos públicos y privados, y actuar con agilidad ante emergencias climáticas, yendo más allá del papel tradicional de financiador. Para que este potencial se concrete plenamente, es esencial fortalecer las capacidades institucionales, promover la articulación con plataformas de financiación climática y fomentar entornos regulatorios y de control que permitan una actuación innovadora y con mayor impacto de estas instituciones.
Así, al reconocer el papel de los BSDs como agentes clave en la agenda climática, se abre la oportunidad para una transformación sistémica en la financiación del desarrollo sostenible en Brasil. Integrar plenamente a estos bancos en la estrategia nacional de transición ecológica no solo amplía la eficiencia en el uso de los recursos financieros, sino que también refuerza la resiliencia territorial y social frente a los desafíos impuestos por el cambio climático.
[1] Resolución CMN n° 5.047 de 25/11/2022.
[2] Informaciones de 31 de diciembre de 2024 obtenidas del informe anual del BANDES vía BancoData.
