En 2015 los países miembros de Naciones Unidas adoptaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La Agenda incluye 17 objetivos que suponen un compromiso común del conjunto de la comunidad internacional y que requieren también de una acción colectiva decidida para ser alcanzados. La Agenda establece que el desarrollo es una responsabilidad compartida, a la que todos los países pueden aportar independientemente de consideraciones como su nivel de renta. Este planteamiento se alineaba con el de espacios, como el iberoamericano, en el que la cooperación horizontal y la corresponsabilidad en la toma de decisiones y puesta en marcha de los diferentes instrumentos eran ya elementos constitutivos y definitorios.
A cinco años del horizonte del año 2030, el Banco Mundial señalaba que sería necesario movilizar 4 billones de dólares estadounidense al año para poder cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los próximos 30 de junio a 3 de julio se celebrará en Sevilla la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo (FfD4). Los compromisos que se adopten en la conferencia debieran pasar por reiterar el desarrollo sostenible como objetivo compartido; la financiación del desarrollo, en toda su amplitud, como un desafío que interpela a todos los países sin excepción; y poner en valor los espacios que puedan generar ámbitos de colaboración para ello, como el iberoamericano.
A la celebración de la Conferencia FfD4 en 2025 se une el que España ostenta la presidencia pro tempore de la Cumbre Iberoamericana y se encuentra en un momento de revisión de su propio sistema de cooperación, tras la aprobación de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, y del Plan Director de la Cooperación Española 2024-2027. Todo ello puede facilitar un proceso de reflexión general sobre el futuro de la financiación para el desarrollo desde una visión del desarrollo sostenible multidimensional, no lineal y más compleja de lo que revelan los meros datos macroeconómicos sobre el nivel de renta media.
Contexto internacional
La membresía de la ONU eligió en febrero de 2024 a España como sede de FfD4. Después de dos años de trabajo a distintos niveles con los Estados miembros y la Secretaría de Naciones Unidas, la elección de España confirma la percepción de nuestro país como un interlocutor equilibrado y un actor capaz de forjar consensos a nivel internacional.
Esta conferencia representa una gran oportunidad para que la comunidad internacional impulse la movilización de todas las políticas y los recursos para la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible y la aceleración del cumplimiento de la Agenda 2030 a nivel global, y tendrá lugar a tan sólo cinco años de la finalización de esta Agenda. Los países en desarrollo consideran esta conferencia como uno de los hitos críticos dentro de la agenda de desarrollo.
FfD4 tiene como objetivo la aprobación de un nuevo paradigma de la financiación del desarrollo que contribuya a hacer posible el cumplimiento efectivo de la Agenda 2030 y los ODS. La anterior conferencia internacional, FfD3, se celebró en Etiopía en 2015, donde se acordó la llamada Agenda de Acción de Addis Abeba que recogía las siguientes áreas de acción: 1) movilización de recursos públicos nacionales; 2) financiación privada nacional e internacional; 3) cooperación internacional para el desarrollo; 4) comercio internacional como motor del desarrollo sostenible; 5) sostenibilidad de la deuda; 6) gobernanza internacional y asuntos sistémicos; y 7) ciencia, tecnología e innovación para el desarrollo sostenible.
La Agenda de Acción de Addis sigue siendo el marco rector central para financiar el desarrollo sostenible y alinear los flujos de financiación con los ODS. Se han realizado notables avances en la aplicación de la Agenda en esta última década. Sin embargo, los esfuerzos no han sido suficientes. La actual arquitectura financiera internacional se ha quedado corta a la hora de movilizar la financiación a largo plazo necesaria para abordar múltiples retos, entre ellos el problema de la deuda que afecta a muchos países en desarrollo. Los problemas nuevos y emergentes requieren soluciones y reformas financieras innovadoras. Las iniciativas y los esfuerzos de las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales y los Estados miembros para aumentar la financiación para el desarrollo y reformar la arquitectura financiera internacional han cobrado impulso. Ahora la ambición debe ir acompañada de compromisos y acciones concretas.
El posicionamiento de España de cara a FfD4
Para España, un marco de financiación mundial renovado debe basarse en el compromiso con el multilateralismo y la acción colectiva, y al mismo tiempo alinearse con las prioridades nacionales en materia de desarrollo sostenible, de acuerdo con la agenda de eficacia (por ejemplo, a través de los marcos nacionales integrados de financiación); asimismo, debe abordar las diversas necesidades de los países en situaciones especiales y de aquellos con retos específicos, y apoyar la colaboración y el compromiso de múltiples partes interesadas, impulsando la construcción y consolidación de alianzas para el desarrollo sostenible multiactor y multinivel.
La visión española subraya que la movilización y el uso eficaces de los recursos para la consecución de un desarrollo sostenible requieren como bases ineludibles la protección de los derechos humanos, la buena gobernanza, el Estado de Derecho, la paz y la seguridad, la lucha contra la corrupción a todos los niveles y en todas sus formas, y unas instituciones democráticas eficaces, responsables e inclusivas. Asimismo, un marco de financiación mundial renovado debe abordar prioridades transversales, como la erradicación de la pobreza, el hambre y las desigualdades, el compromiso con la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y las niñas, la lucha contra el cambio climático y la pérdida de biodiversidad, y la reducción del riesgo de desastres.
Tal y como recoge la contribución oficial española al proceso de elaboración del documento de bases para las negociaciones en el marco de FfD4, España defiende que el crecimiento económico no es suficiente por sí solo para lograr un desarrollo sostenible, y que los niveles medios de PNB per cápita de los países no pueden ser el único parámetro sobre el que se construya la agenda internacional de financiación del desarrollo. En ese sentido, destaca la relevancia del proceso intergubernamental liderado por la ONU, en consulta con las partes interesadas, sobre métricas en materia de desarrollo sostenible que complementen el PNB (lo que se conoce en inglés como Beyond GDP). España anima a que se tengan en cuenta las vulnerabilidades y las brechas de desigualdad, y a que se utilicen indicadores que reflejan de manera multidimensional los avances en materia económica, social y medioambiental como el Índice de Desarrollo Humano ajustado por Desigualdad y el Índice de Vulnerabilidad Multidimensional.
Asimismo, desde España instamos a un compromiso global con el uso de la métrica del apoyo oficial total al desarrollo sostenible (o TOSSD, por sus siglas en inglés) como medida internacional de los recursos totales movilizados para cumplir los ODS. Entendemos que constituye un complemento idóneo a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en la medida en que, sin diluir los compromisos con esta, tiene también en cuenta los flujos recibidos por los países tras su graduación (de acuerdo con la postura sostenida por la Cooperación Española de que esta no debería poner fin a la relación de cooperación para el desarrollo sostenible) y mide también el volumen de recursos privados movilizados mediante la AOD, así como los flujos de cooperación Sur-Sur y triangular.
España apuesta asimismo por redoblar esfuerzos para reducir la brecha creciente en ciencia, tecnología e innovación, reforzando la financiación para promover las competencias y el desarrollo de capacidades en estos ámbitos. Apuesta además, por la cooperación en ciencia y educación, con vistas a reforzar las redes de conocimiento entre las partes interesadas públicas y privadas y garantizar que la ciencia, la tecnología y la innovación contribuyan al desarrollo sostenible de todos los países.
El documento presentado por los cofacilitadores (entre los que se encuentra México) en el segundo Comité Preparatorio celebrado en Nueva York a principios de diciembre se hace eco ampliamente de algunos de los enfoques promovidos por la Cooperación Española. Entre dichos enfoques, el relativo a la necesidad de consideración de medidas de progreso complementarias al PNB, mencionado, pero también en relación con la movilización de la financiación privada con especial foco en el impacto y su alineación con los ODS, el papel de los bancos públicos de desarrollo y el desarrollo de los mercados locales de capitales. Igualmente, considera urgente un compromiso global con un enfoque integral de gobierno para fortalecer los sistemas fiscales, la transparencia y la responsabilidad en los sistemas de gestión de las finanzas públicas, que fomente la progresividad en todos los sistemas fiscales y mejore el desarrollo de capacidades relacionadas con los sistemas fiscales progresivos. Asimismo, resulta necesario aumentar la cooperación internacional para la movilización de los recursos nacionales y reforzar la política y la administración fiscales de los países en desarrollo, apoyando a los países socios para que aumenten su ratio impuestos/PIB de modo que cada país tenga una ratio mínima del 15%. Es imprescindible igualmente promover la transparencia presupuestaria, la rendición de cuentas y la eficiencia mediante el uso de indicadores de rendimiento y la alineación de los presupuestos con los ODS, haciendo uso para ello de herramientas ya disponibles como los marcos de financiación nacionales integrados (INFF, por sus siglas en inglés). La Cooperación Española reafirma en este contexto su compromiso a través de la cooperación técnica de capacidades para el diseño e implementación de políticas adaptadas a las necesidades específicas de los países en desarrollo, con el fin de avanzar en la formalización de la economía informal y mejorar la administración de los impuestos nacionales, fomentando la digitalización de las administraciones tributarias e impulsando la elaboración de presupuestos públicos y políticas fiscales con perspectiva de género.
Asimismo, el documento considera estratégico aumentar la cantidad y la calidad de la cooperación Sur-Sur y fomentar las asociaciones de múltiples actores para su financiación, basándose en el actual Marco Conceptual de las Naciones Unidas. Este serviría de referencia para medir la cooperación Sur-Sur, fomentar la elaboración de informes más amplios por parte de los proveedores de cooperación Sur-Sur para facilitar una mejor comprensión de su impacto en el desarrollo; y considerar la posibilidad de establecer un marcador de cooperación triangular en la presentación de informes sobre el desarrollo sostenible.
Una visión desde la Cooperación Española con América Latina y el Caribe
El proceso de reflexión sobre la financiación para el desarrollo que tendrá su concreción en la FfD4 se ve acompañado por otras circunstancias para el análisis de la Cooperación Española hacia América Latina y el Caribe. Por un lado, el avance en la consolidación del proceso de reformas emprendido tras la aprobación de la citada Ley 1/2023 y, por otro, la presidencia pro tempore iberoamericana (PPT), asumida por España desde el pasado 16 de noviembre.
La ley española de cooperación menciona en su preámbulo el concepto de desarrollo en transición. No se trata de un aspecto formal, ya que en el propio articulado quedan patentes aspectos como la prioridad que se da a la cooperación con regiones y países de renta media para abordar sus propios retos de desarrollo, así como la necesidad de incorporar enfoques de alianza y de trabajo horizontal con todos los países socios de la cooperación. Estos aspectos quedan también reflejados en el Plan Director de la Cooperación Española 2024-2027.
Bajo este marco, las prioridades de la Cooperación Española para impulsar la canalización de recursos hacia América Latina y el Caribe estarán centradas en aspectos como garantizar una planificación que favorezca una coordinación eficiente entre los distintos actores o el desarrollo de instrumentos adaptados a las nuevas necesidades de financiación de la región. Ante el ambicioso objetivo de acompañar la estrategia de los países socios para abordar las transiciones económica/digital, verde y social, la cooperación española tiene el reto de buscar una complementariedad con las estrategias de otros actores relevantes en la región, así como de trabajar en la coordinación interna entre sus distintos actores.
En la Cumbre UE-CELAC celebrada en 2023, la Unión Europea planteó la elaboración de una Agenda Común de Inversiones en el marco de Global Gateway (GGIA) que incluye grandes proyectos orientados a financiar las transiciones desde un enfoque de alianzas con actores como el sector privado. España apoyó este nuevo paradigma de cooperación con la región con una aportación de 9.400 millones de euros hasta 2027. La parte de esos fondos que gestiona la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), unos 1.400 millones de euros, tiene como objetivo favorecer acciones que faciliten la definición e implementación de los proyectos y que éstos se orienten a los resultados de desarrollo demandados por la región. El gran volumen de fondos que es necesario movilizar implica el uso de diferentes instrumentos, entre ellos la cooperación financiera.
El Fondo para la Promoción del Desarrollo (FONPRODE), instrumento por excelencia de cooperación financiera de la Cooperación Española, está siendo reformado para transformarse en el nuevo Fondo Español de Desarrollo Sostenible (FEDES) y poder disponer de mecanismos más adaptados a las necesidades de financiación de la región. El apoyo a la inversión de impacto, la posibilidad de poner en marcha apoyos presupuestarios o de lanzar bonos verdes o de género son algunos de los aspectos que contempla esta reforma y que tendrán un claro impacto en América Latina y el Caribe.
La Cooperación Española fomenta el diálogo institucional desde el que se definen proyectos de apoyo al fortalecimiento de las instituciones para diseñar políticas públicas transformadoras.
La Cooperación Española fomenta el diálogo institucional desde el que se definen proyectos de apoyo al fortalecimiento de las instituciones para diseñar políticas públicas transformadoras. Este diálogo se impulsa a nivel bilateral, pero también regional a través de programas de AECID como Intercoonecta o el nuevo programa de Cooperación Triangular. Ambos programas están trabajando en la creación de plataformas multiactor y multinivel para favorecer la participación y coordinación de actores hacia un sistema de cooperación técnica avanzada. A pesar de que la cooperación técnica no moviliza grandes volúmenes de recursos financieros, puede ser esencial para la realización de los ajustes necesarios para que los países puedan recibir mayor financiación internacional para sus políticas de desarrollo sostenible.
En línea con esos criterios y en el contexto actual de reformas, puede también abordarse la adaptación de instrumentos que ya son utilizados por la cooperación, pero que pueden presentar un importante potencial para una cooperación más horizontal con mayor número de actores y volumen de fondos. Los fondos mixtos son un instrumento que se ha planteado para trabajar con países duales, a los que todos los participantes aportan financiación y con un sistema de gobernanza horizontal. AECID mantiene en estos momentos fondos paritarios gestionados con Chile y con México, orientados a fomentar proyectos de Cooperación Triangular en la región. Sin embargo, puede abordarse la creación de fondos orientados a objetivos decididos conjuntamente, a los que los distintos actores vinculados con esos objetivos puedan aportar financiación y que mantengan esquemas horizontales para la toma de decisiones y de gestión local por el país con el que se creen.
En definitiva, la renovación de la agenda de financiación a la que nos aboca FfD4 invita también a la reflexión con respecto a la cooperación de España con la región de América Latina y el Caribe en la que instrumentos de movilización de la financiación privada como el nuevo FEDES, la capacitación institucional, las redes y gestión de conocimiento o la cooperación horizontal podrán adquirir nuevo impulso a la luz de los acuerdos que logremos alcanzar en la Conferencia de Sevilla.
La cooperación iberoamericana
La cooperación iberoamericana es un sistema articulado que ha ido evolucionando desde la creación de la Comunidad Iberoamericana en 1991. El sistema ha permitido, entre otros logros, crear espacios horizontales de concertación de políticas públicas, instrumentos de geografía variable en los que los países participan o no en función de sus demandas e intereses y un avance sustancial en la definición y consolidación de un modelo de cooperación Sur-Sur y triangular. Todos estos elementos se alinean con la Agenda 2030, como marco de planificación del desarrollo y como modelo de solidaridad global.
La SPT española considera que, en el actual contexto de reflexión sobre la financiación para el desarrollo, existe una oportunidad para impulsar debates que ayuden al sistema iberoamericano a tener una mayor proyección en el ámbito internacional.
El primer debate tiene que ver con la generación de posicionamientos regionales. La cooperación iberoamericana tiene como uno de sus objetivos promover espacios de discusión para favorecer la definición de políticas regionales en temas sobre los que existe consenso. En el contexto actual hay debates que reclaman un posicionamiento iberoamericano, como el relativo a la definición de una agenda de los países de renta media y su defensa en los foros internacionales.
El segundo debate estaría orientado a la consolidación del propio sistema iberoamericano de cooperación. Los diferentes actores deben contar con un marco común de planificación con el que puedan alinear sus intervenciones de cooperación para el desarrollo. Un reto esencial será el seguimiento de este marco, para poder contar con evidencias que aporten elementos a la reflexión. Asimismo, el propio sistema debe insertarse en el debate sobre la financiación para el desarrollo. La cooperación iberoamericana ha desarrollado narrativas sectoriales e instrumentos para los que debe tener como objetivo garantizar una financiación sostenible.
Precisamente, este sería el ámbito de discusión para un tercer debate: la madurez y grado de desarrollo que han adquirido algunos instrumentos de la cooperación iberoamericana y cómo estos deben ser puestos en valor, en tanto que instrumentos esenciales para apoyar la financiación para el desarrollo.
La cooperación iberoamericana es un referente en cooperación Sur-Sur y triangular. Los países han creado un programa específico que reflexiona sobre la definición del instrumento y sobre su aplicación e impacto. La Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) elabora cada dos años un Informe de Cooperación Sur-Sur y Triangular que analiza las intervenciones que se han puesto en marcha y los sectores en los que se ha trabajado. El documento tiene un destacado valor como elemento para la planificación y toma de decisiones posteriores.
Es indiscutible el apoyo que la cooperación iberoamericana ha aportado a este instrumento que canaliza financiación de países del sur hacia países del sur, para contribuir a acciones de aprendizaje, capacitación y fortalecimiento institucional y que tiene por ello un potencial para generar una mayor confianza de los financiadores para canalizar sus recursos hacia determinados países y sectores. El que el documento de bases de la Cuarta Conferencia sobre financiación para el desarrollo haya destacado el valor de la cooperación sur-sur y triangular al que dedica un apartado animando a la mejora de su financiación y medición de impacto coloca al espacio iberoamericano, pionero en esta modalidad de cooperación, en una posición privilegiada para avanzar en este mandato, abriendo Sevilla caminos también a la comunidad iberoamericana.
Conclusión
Más allá de otras consideraciones más generales, el momento actual en que España será sede de la próxima FfD4 y ha asumido la PPT de la Cumbre Iberoamericana en un contexto de reforma de la cooperación española, supone una oportunidad para la reflexión conjunta en varios ámbitos. De una parte, el potencial de la cooperación española con la región de América Latina y el Caribe; de otra, el impulso que desde la cooperación para el desarrollo sostenible puede darse a espacios regionales, como el iberoamericano, para que tengan una mayor proyección y visibilidad; y, por último, cómo promover una mayor incidencia para que todo ello tenga un impacto en la financiación para el desarrollo.
Durante este periodo será necesario apoyar espacios de concertación, como el iberoamericano, para acercar posiciones respecto a la agenda de financiación. Se promoverá un esfuerzo de coordinación para participar en los mecanismos de financiación que pongan en marcha otros actores relevantes como la Unión Europea, buscando además una complementariedad con ellos. Por último, continuarán impulsándose mecanismos internos de intercambio de información, pero favoreciendo también la generación de proyectos conjuntos desde el diseño de instrumentos que inviten a trabajar en la misma línea a otros actores.
