Ante un escenario externo marcado por tensiones geopolíticas y el aumento de medidas proteccionistas, combinado con un crecimiento regional más bajo que el observado durante la crisis de la deuda de 1980, América Latina y el Caribe han enfrentado desafíos fiscales de gran complejidad. En paralelo, la persistente desigualdad económica en la región es una característica estructural que se desprende del análisis del índice de Gini, que varía entre cero y uno. El Panorama Social de América Latina y el Caribe de 2024 muestra que, a pesar de la reciente caída en el índice (de 0,458 en 2023 a 0,444 en 2024), aún persiste una brecha entre la base y la cima de la pirámide de ingresos, lo que sigue causando impactos de orden macroeconómico.
La tendencia de concentración de ingresos y riqueza es otra cara de la desigualdad en la región, donde el 10% de las personas con mayores ingresos concentran gran parte de los ingresos totales, alcanzando el 43% en Colombia y el 41% en Brasil. Otros países como Costa Rica (35,7%), México (34,4%), Paraguay (35,4%), Chile (34,5%), Ecuador (34,4%), Perú (30,7%), Uruguay (30,5%), Surinam (30,1%) y Argentina (29,8%) también presentan indicadores del Banco Mundial que demuestran la concentración de ingresos en la parte superior de la pirámide. No obstante, esta concentración se agrava por arreglos fiscales poco efectivos sobre los ingresos, donde predomina una base de imposición regresiva y una baja incidencia en la cima.
Otros factores, como el aumento de la deuda pública y sus costos, comprimen el espacio fiscal y minan la capacidad de los Estados para realizar inversiones sociales, lo que hace urgente el rediseño de las políticas fiscales como herramientas para combatir la desigualdad. Está comprobado que los sistemas tributarios progresivos generan efectos redistributivos, promueven un crecimiento económico equilibrado y una mayor eficiencia en la recaudación de ingresos, tal como lo reconocen estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Las brechas en el diseño de las políticas fiscales también facilitan la evasión, generando una enorme pérdida en la recaudación. Estimaciones de Gómez Saibani (2011) muestran que la evasión fiscal en América Latina y el Caribe es mucho más extensa en el caso del impuesto sobre la renta, tanto para individuos como para corporaciones, alcanzando índices de 63.8% en Ecuador y 47.7% en Chile, con un promedio de 51.4% para la región de América Latina en 2011. La práctica de la evasión fiscal se profundiza en la economía globalizada, ya que la libre movilidad de capitales genera presiones competitivas para la reducción de las tasas impositivas y la concesión de incentivos fiscales, lo que contribuye a la permanencia de arreglos fiscales regresivos. Esta dinámica tiene efectos perversos sobre el crecimiento económico y la capacidad de recaudación de los países, limitando su capacidad para alcanzar niveles más altos de equidad y bienestar social.
Frente a los desafíos que se presentan, los arreglos globales y regionales de cooperación tributaria han sido fundamentales en el diseño de marcos normativos y técnicos para la coordinación de estándares globales de tributación. Aprobado en 2021, el diseño del Impuesto Mínimo Global (IMG) define tasas mínimas entre las jurisdicciones que reciben operaciones de capitales, mitigando la competencia fiscal y la transferencia de capitales a lugares con tributación favorecida. Propuesto por la OCDE, el IMG nace en el contexto de la Solución de Dos Pilares (Base Erosion and Profit Shifting – BEPS), cuya base técnica es el programa Global Anti-Base Erosion Rules (GloBE), y corresponde al Pilar Dos del BEPS. A pesar de los importantes logros, el Pilar Dos tiene limitaciones que ya eran evidentes desde el principio, como la tasa relativamente baja. Además, excepciones fueron gradualmente introducidas durante las negociaciones, como la flexibilización de las medidas de apoyo y la amplia concesión de exenciones fiscales.
En una dinámica de crecientes desigualdades internas y entre países, ¿cómo garantizar que todas las jurisdicciones implementen efectivamente un impuesto mínimo global? ¿Cuál es el papel de la cooperación tributaria internacional en la implementación práctica de un impuesto mínimo global para multinacionales e individuos de alto patrimonio? Para responder a estas preguntas, se identificarán los desafíos de la implementación del impuesto global sobre multinacionales y los elementos que apuntan a la posibilidad de un impuesto mínimo global sobre individuos de alto patrimonio (HNWI). Se espera que las reflexiones propuestas contribuyan al rediseño de iniciativas que, en el futuro, puedan superar el carácter utópico del impuesto global, lo que solo puede lograrse mediante sistemas tributarios más progresivos, inclusivos e igualitarios.
El impuesto global sobre multinacionales: avances y brechas
Hace diez años, era difícil cuantificar la magnitud de la evasión y la transferencia de beneficios en la economía global, debido a la falta de transparencia sobre las actividades de las empresas multinacionales. En general, las empresas que operaban en el extranjero no tenían la obligación legal de divulgar públicamente sus ganancias, ni a las autoridades fiscales nacionales ni a otros países donde operaban. Con la profundización de las investigaciones en el área, los investigadores destaparon el problema de la evasión y la transferencia de beneficios de multinacionales a paraísos fiscales. Los estudios de Aristodemou (2024) sobre los Panama Papers, FinCEN Files y Pandora Papers muestran el volumen y el impacto de la planificación fiscal agresiva, lo que demuestra que la evasión y la transferencia de beneficios es una práctica que involucra la planificación jurídica y explota los vacíos fiscales en jurisdicciones de tributación favorecida.
En 2015, la OCDE lanzó el proyecto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) para reducir las posibilidades de evasión fiscal derivadas de la economía digital y las disparidades entre los sistemas fiscales de los países. La alta movilidad de capitales y la transferencia de beneficios por parte de multinacionales (MNEs), así como la falta de transparencia y estandarización del intercambio de información, se presentaban como problemas a resolver, y para ello se articuló la creación de un Marco Inclusivo (IF) para monitorear la implementación de los mecanismos de registro e intercambio de información. Desde su creación, más de 140 países y territorios han firmado la aplicación de un impuesto mínimo del 15% sobre los beneficios de las multinacionales. Esta fue la primera vez que un acuerdo internacional estableció un estándar mínimo para ciertos impuestos sobre los beneficios de capital, conocido como el segundo pilar de la OCDE, y que hasta hoy constituye un hito en la regulación fiscal global.
A pesar de los avances, el cumplimiento de los estándares mínimos sigue siendo inferior al ideal. El alto costo y la falta de simplificación de los mecanismos de registro e intercambio de información, que muchas veces son incompatibles con las capacidades administrativas de las jurisdicciones, limitan la efectividad del impuesto mínimo global sobre las corporaciones. El Informe de Evasión Fiscal Global (2024) identifica que la creación de nuevas reglas en la concesión de incentivos es una falla del Pilar Dos. Estas reglas permiten que una parte de las ganancias (equivalente al 8% de los activos tangibles más el 10% descontado de la nómina) pueda ser excluida de la base de cálculo del impuesto mínimo en el primer año del acuerdo. Estas tasas se reducen gradualmente, hasta alcanzar el 5% de los activos tangibles y el 5% sobre los salarios después de 10 años de implementación. Esto hace que las empresas que operan en un determinado país sigan pagando por debajo de la tasa mínima. Además, estas tasas fomentan la competencia fiscal y agravan las desigualdades económicas entre los países, que muchas veces ofrecen incentivos fiscales como una forma de atraer capitales extranjeros.
En un contexto de múltiples desigualdades, es fundamental mejorar los arreglos multilaterales de cooperación tributaria internacional, que hasta hace algunos años se consideraban utópicos, pero que son posibles con soluciones técnicamente viables y voluntad política.
Al observar el panorama fiscal en América Latina y el Caribe, vemos que los índices de evasión son relativamente altos, tanto para el Impuesto sobre la Renta (IR) como para el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), aunque existen diferencias entre los países. A pesar de las recientes reformas progresivas y la inversión en mecanismos para el acceso e intercambio de información, la falta de transparencia y de coordinación transfronteriza aún permite que la evasión ocurra, lo que refleja la urgencia y el desafío de implementar efectivamente un impuesto mínimo global. Los datos del Banco Mundial muestran que existe una falta de equilibrio en la composición de los ingresos, ya que gran parte de los tributos en América Latina y el Caribe todavía recae sobre bienes y servicios, quedando un gran potencial tributario sobre los rendimientos de capitales (Gráfico i). Reformar el arreglo distributivo de la carga fiscal es una forma importante de reducir la brecha de progresividad, lo que es necesario para que un impuesto mínimo se implemente con efectividad en la región.
En un contexto de múltiples desigualdades, es fundamental mejorar los arreglos multilaterales de cooperación tributaria internacional, que hasta hace algunos años se consideraban utópicos, pero que son posibles con soluciones técnicamente viables y voluntad política. Por eso, la búsqueda de nuevos marcos legales que optimicen el proceso de intercambio de información y el registro de activos es una estrategia central para la realización plena del impuesto mínimo global. Iniciativas como el Common Reporting Standard (CRS), que es un sistema de registro de información de activos utilizado por más de 120 jurisdicciones, podrían ser extendidas y mejoradas para monitorear los ingresos de los individuos de alto patrimonio neto (HNWI).
El impuesto global sobre individuos de alto patrimonio neto: un largo camino.
A pesar de que no existe en la práctica un impuesto mínimo global para individuos de alto patrimonio neto, la existencia de mecanismos de intercambio de información y acuerdos de cooperación tributaria internacional demuestra que la adopción de un estándar común es técnicamente factible. Zucman (2024) afirma que el impuesto mínimo es una herramienta poderosa para mejorar la eficacia de la tributación de los HNWI, ya que, a pesar de las estrategias globales de evasión, el monto efectivamente pagado no puede ser inferior a una determinada tasa base. Esto garantizaría que los HNWI paguen al menos su parte justa de impuestos, lo cual no se observa en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, donde la carga tributaria sobre los salarios, bienes y servicios es muchas veces mayor que sobre el pico de la pirámide de ingresos.
Aunque la recaudación del impuesto sobre los ingresos de las personas físicas ha aumentado en la región, las personas jurídicas aún contribuyen con el 60% del monto total del impuesto sobre la renta, mientras que las personas físicas cubren el resto. Jiménez et al (2020) muestran que esta situación contrasta con los países de la OCDE, donde los porcentajes se invierten: el 73% de la contribución proviene de personas físicas y el 27% de las personas jurídicas; mientras que en el promedio de la Unión Europea, el impuesto sobre las personas físicas llega al 78% del total.
Ante esta disparidad, el mecanismo del impuesto mínimo global debe ser optimizado y ampliado para que más jurisdicciones recauden impuestos de los HNWI y de multinacionales de manera coordinada, lo que podría fortalecer los sistemas fiscales progresivos y traer efectos macroeconómicos positivos. Para que el carácter verdaderamente global de un impuesto sobre la renta y la riqueza deje de ser utópico, es necesario atacar las brechas y la opacidad de la relación entre persona jurídica y persona física. Esto implica mapear los activos de gran movilidad, así como mejorar los sistemas de intercambio de información. Además, las reformas progresivas y la simplificación de los mecanismos de registro pueden facilitar la efectividad de las políticas y la coordinación entre las autoridades bancarias y tributarias.
Ante ello, es beneficiosa la adopción de mecanismos transfronterizos que faciliten el registro global de beneficiarios finales (beneficial ownership), profundicen el intercambio automático de información financiera y mejoren el monitoreo de todo tipo de activos. Estos incluyen desde la propiedad inmobiliaria hasta los criptoactivos, siendo que estos últimos son altamente complejos de rastrear y se asocian con prácticas como la corrupción, el lavado de dinero y otras actividades ilícitas transfronterizas. Sin embargo, aún es necesario optimizar las brechas de los sistemas de registro e identificación, ya que las pérdidas de recaudación por evasión en paraísos fiscales fueron estimadas en 145 mil millones de dólares en el año 2024, según el informe sobre el Estado de la Justicia Fiscal de 2024. Frente a esta pérdida, mejorar estudios y mecanismos que ayuden a identificar al beneficiario final de determinados activos son estrategias que permiten un mejor diseño de tributos sobre los HNWI y mayor efectividad en la lucha contra la evasión fiscal.
De manera paralela, entre finales de la década de 1980 y 2024 se estima que la riqueza de los multimillonarios globales creció en promedio un 7.1% anual, ya descontada la inflación, según el informe “A blueprint for a coordinated minimum effective taxation standard for ultrahigh-net-worth individuals”. Sin duda, la búsqueda de un impuesto global para los más ricos se vuelve urgente ante este escenario de desigualdad y fuerte concentración de ingresos y riqueza, cuyos efectos solo agravan aún más la desigualdad entre los países. Otras estimaciones del informe muestran que un impuesto global del 2% sobre la renta presumida –basado en los activos rastreables– de los HNWI, generaría una recaudación anual global entre 200 mil millones y 250 mil millones de dólares. Si con el mapeo de activos que ya poseen registro público se estima este monto, a medida que se perfeccionen los mecanismos de rastreo de activos e intercambio de información, el volumen de esta recaudación tiende a aumentar.
En términos generales, ha aumentado la cantidad y calidad de los trabajos técnicos que demuestran la importancia de un impuesto global sobre los HNWI, ya que tienen alta movilidad, lo que exige una acción coordinada a gran escala. Además, se deben seguir buscando avances constantemente en el nivel de la transparencia, con especial énfasis en la investigación y el desarrollo de mecanismos de registro de beneficiarios finales, que ha sido un tema estratégico en la lucha contra la evasión y los flujos financieros ilícitos. De manera paralela a los avances técnicos, son necesarios consenso y articulación política para establecer y mejorar acuerdos de cooperación tributaria internacional que implementen cambios de orden institucional y jurídico.
En el año 2024, importantes iniciativas para reformas progresivas y la tributación de los HNWI (Individuos de Alto Patrimonio Neto) han ganado espacio en foros multilaterales como el G20, que aprobó la primera declaración ministerial del G20 sobre Cooperación Tributaria Internacional. Otra iniciativa importante tiene lugar en el ámbito de las Naciones Unidas (ONU), donde está en curso la negociación de la Convención Marco sobre Cooperación Tributaria Internacional (UNFCITC), que traerá avances de orden jurídico mediante los protocolos que acompañan la Convención. Para que un impuesto global se lleve a cabo realmente para todos los tipos de contribuyentes, es fundamental la construcción de acuerdos multilaterales inclusivos, donde todas las jurisdicciones tengan representación. A pesar de los desafíos, la búsqueda de consenso, el fomento del diálogo y la cooperación tributaria internacional pueden convertir la utopía del impuesto global en algo más cercano a la realidad.
Consideraciones Finales
En el contexto de un bajo crecimiento regional combinado con un espacio fiscal limitado, abordar el problema de la desigualdad y la concentración de ingresos y riqueza debe ser una prioridad de las políticas fiscales en América Latina y el Caribe. Los indicadores muestran que todavía existe una gran brecha en la tributación de los ingresos provenientes de las ganancias de capital, lo que requiere un avance en las reformas progresivas en la región. Estas distorsiones también se observan a nivel global, donde existen presiones competitivas para mantener tasas impositivas bajas y otorgar incentivos para atraer capitales, lo que contribuye a la persistencia de arreglos fiscales regresivos y facilita la evasión. Así, la implementación efectiva del IMG aún tropieza con la profunda desigualdad económica y administrativa de los países.
Los actuales arreglos de cooperación tributaria internacional, así como los mecanismos de registro e intercambio de información, aún deben ser mejorados y ampliados para maximizar la inclusividad y garantizar la aplicación de un impuesto que también abarque a los HNWI. A pesar de ello, los avances logrados en los últimos diez años muestran que la implementación práctica del IMG ya es posible en 142 jurisdicciones, aunque persiste el desafío de superar las brechas y la sofisticación de las prácticas de evasión. Para que el impuesto mínimo global sea realmente efectivo e inclusivo, es necesario invertir en estudios técnicos e iniciativas multilaterales que fomenten la voluntad política de construir sistemas fiscales más progresivos, justos e inclusivos.
