La primera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo se celebró en Monterrey en 2002. En esa ocasión, se reunieron en México 50 Jefes de Estado o de Gobierno y más de 200 ministras y ministros, así como representantes de organismos internacionales, el sector empresarial y la sociedad civil. El mundo atravesaba entonces un momento muy distinto al actual, en que apenas se configuraba el ascenso de las grandes economías emergentes, en particular China, y en que el desarrollo aún se concebía como un problema de algunos países, al que ayudaban otros. En la actualidad, esta es una visión superada. Hoy sabemos que los desafíos del desarrollo son desafíos para todos los países y que la arquitectura de financiamiento internacional no se ajusta de forma adecuada a las necesidades complejas e interrelacionadas que enfrentan nuestras sociedades.
Según diversas estimaciones, la brecha de financiamiento e inversiones para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel mundial se ubica en un rango de entre 2,5 y 4 billones de dólares anuales. Esto requeriría una movilización de un total de entre 15 y 20 billones de dólares hasta 2030, para cubrir necesidades en áreas tales como energía, agua, saneamiento, infraestructura, alimentación, agricultura, biodiversidad, salud, educación, entre otras. Solo en acción climática se requieren más de 2 billones de dólares anuales.
A cinco años de 2030, la CEPAL estima que en América Latina y el Caribe apenas una de cada cinco (23%) de las metas de los ODS están en curso para ser alcanzadas; un 41% presentan tendencia positiva, pero a ritmo muy lento para alcanzarlas en 2030; y una de cada tres (36%) presentan estancamiento o incluso retrocesos. Según el BID, la brecha de financiamiento en la región se ubica en torno a 650.000 millones de dólares anuales.
Aunque este artículo aborda los retos de financiamiento, es importante enfatizar que, si bien el financiamiento es un ingrediente esencial para que los países de la región salgan de las trampas y cierren las brechas estructurales de desarrollo que los caracterizan, no es el único: para gestionar las transformaciones necesarias, se requieren también instituciones fuertes y gobernanza efectiva. Esto se aplica a todas las áreas básicas del desarrollo: políticas sociales, desarrollo productivo, sostenibilidad ambiental, transformación digital, y también a las instituciones fiscales. En el campo fiscal, por ejemplo, las capacidades institucionales que requieren fortalecimiento incluyen la administración tributaria para reducir la evasión tributaria, la gestión de trámites, y la eficiencia del gasto, entre otras.
El desafío del financiamiento para el desarrollo involucra dos grandes frentes de acción: un frente interno, donde la prioridad es la movilización de recursos para ampliar el espacio fiscal, junto con la mejora en la eficiencia del gasto, y un frente externo, en el que la prioridad es la reforma de la arquitectura financiera internacional. Ambos frentes involucran una amplia gama de medidas.
La arquitectura financiera internacional se ha quedado rezagada con respecto a las necesidades del sistema económico mundial, en particular de los países en desarrollo. Creada en 1945, tras la Segunda Guerra Mundial, esta arquitectura fue diseñada por y para los países industrializados de la posguerra. En esos años no eran prioridad los fenómenos climáticos, ni tenían la urgencia y prioridad que tienen hoy las desigualdades y necesidades sociales, incluyendo la desigualdad de género, ni siquiera los retos de financiamiento de infraestructura energética, portuaria y de conectividad vial tenían la magnitud y prioridad que tienen hoy día. Era un mundo en que no existía todavía la crisis climática ni la revolución digital, y era un mundo en el que los países en desarrollo tenían un total de 1.700 millones de habitantes, en comparación con los 6.500 millones hoy día, con altas necesidades y expectativas.
Además, en comparación con esos años, los mercados privados de capitales han crecido varios órdenes de magnitud, lo cual representa grandes oportunidades, pero también importantes riesgos, al ser mercados financieros mundiales altamente interconectados y con capacidad de mover gigantescas cantidades de dinero con unos pocos clicks, afectando a muchas clases de activos.
Todo esto explica por qué la Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo (FfD4) es una oportunidad única y crítica para abordar los desafíos sistémicos que enfrenta el mundo.
La Conferencia tiene como objetivos: i) Evaluar los progresos realizados en la implementación del Consenso de Monterrey, la Declaración de Doha y la Agenda de Acción de Addis Abeba; ii) identificar los obstáculos y limitaciones encontrados en el logro de las metas y objetivos acordados en el proceso de financiamiento para el desarrollo; e iii) identificar acciones e iniciativas para superar las limitaciones identificadas, y abordar cuestiones nuevas e incipientes, en particular en el contexto de la urgente necesidad de acelerar la aplicación de la Agenda 2030 y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y apoyar la reforma de la arquitectura financiera internacional.
A continuación se comentan algunos de los desafíos clave en los frentes interno y externo de la movilización de recursos para el desarrollo.
Movilización de recursos públicos en el ámbito nacional
Desde la CEPAL hemos venido insistiendo en que América Latina y el Caribe (ALC) se encuentra ante una crisis caracterizada por tres trampas del desarrollo: una de baja capacidad para crecer y transformar; una de alta desigualdad, baja movilidad social y débil cohesión social; y una tercera de bajas capacidades institucionales y débil gobernanza.
La trampa de baja capacidad para crecer es una de las causas del reducido espacio fiscal que caracteriza a la mayoría de países de la región, además de sus altos niveles de endeudamiento y el costo creciente del servicio de la deuda. La combinación entre la baja capacidad para crecer y el limitado espacio fiscal es una combinación tóxica para enfrentar los desafíos y transformaciones necesarias.
Además, los países enfrentan múltiples retos para fortalecer sus ingresos fiscales, incluyendo la evasión y elusión fiscales, bases impositivas débiles y limitadas, así como estructuras fiscales regresivas. Todo lo cual resulta en déficits fiscales elevados y una presión constante sobre la deuda pública.
Mientras que el promedio de la recaudación tributaria en la región fue de 21,3% del PIB en 2023, el promedio de la OCDE fue de 33,9% del PIB. Por ello, fortalecer los mecanismos de recaudación fiscal y establecer marcos sostenibles de finanzas públicas es esencial. Entre las áreas prioritarias destacan el fortalecimiento del impuesto sobre la renta personal, la lucha contra la evasión fiscal para potenciar el rendimiento de los impuestos y la revisión de los gastos fiscales para movilizar los recursos necesarios para la inversión pública.
Una de las cuestiones más urgentes es la necesidad de fortalecer los impuestos directos, en particular el impuesto sobre la renta personal. Es con respecto a este impuesto donde se encuentra la principal brecha tributaria entre los países de la región y la OCDE: en 2023 el impuesto sobre la renta personal representaba 2,0% del PIB en la región y 8,2% para la OCDE. Para cerrar esta brecha es necesario ajustar las tasas impositivas marginales, revisar las bases imponibles y mejorar el tratamiento de los diferentes tipos de ingresos, junto con la ampliación de los impuestos sobre la riqueza y la propiedad. Estas medidas son esenciales no solo para aumentar los ingresos, sino también para garantizar una distribución más justa de la riqueza. Además, los países deben priorizar la lucha contra la evasión y la elusión fiscales, que generan importantes pérdidas de ingresos y afectan la equidad del sistema tributario.
La expansión del espacio fiscal puede lograrse también mejorando la eficiencia del gasto público. Una mejor gestión financiera pública fortalecerá la confianza de los inversionistas, lo que resultará en una mayor inversión privada en infraestructura, educación y salud.
Con pocas excepciones los países de América Latina y el Caribe aprendieron la lección e hicieron la tarea de la estabilidad macroeconómica y la disciplina fiscal. Antes de la pandemia, la región registraba datos de deuda relativamente sanos, en un ambiente internacional con bajas tasas de interés. Esto ha cambiado drásticamente. En la actualidad, los países de ALC se encuentran en una situación en donde la realidad fiscal atenta cada vez más contra las aspiraciones legítimas de desarrollo y se les hace muy difícil tener el espacio fiscal para hacer las inversiones en salud, educación, infraestructura y transformación productiva que son indispensables para dinamizar el crecimiento y los mercados laborales, reducir la pobreza y la informalidad, así como la desigualdad.
No se trata de un argumento ideológico sobre ortodoxia o heterodoxia macroeconómica, sino uno del más elemental pragmatismo y sentido común. Más que debt distress lo que los países enfrentan hoy día es developmental distress. Y por eso la posibilidad de tener resultados en la reunión sobre Financiamiento del Desarrollo en Sevilla es tan importante.
Reforma de la arquitectura financiera internacional
En América Latina y el Caribe, el aumento en el servicio de la deuda y en los costos de financiamiento ha llevado a una significativa reasignación de recursos públicos, desviando fondos de inversión en áreas clave para el desarrollo hacia el pago de intereses de la deuda. La inversión pública se ha convertido en la principal variable de ajuste fiscal, ya que los países suelen priorizar la sostenibilidad de la deuda sobre el logro de los objetivos de desarrollo.
Para 23 países de la región, entre 2012 y 2023, los pagos de intereses del gobierno central como porcentaje del gasto en educación se elevaron de 45% a 70%, en salud de 61% a 86% y en protección social de 52% a 57%. En algunos países, estos porcentajes igualan o superan el 100%. El pago de intereses del gobierno central promedio para la región es de 3%, pero seis países pagaron 4 o más puntos del PIB en intereses en 2024 y siete pagaron entre 3 y 4 puntos.
Para reducir los riesgos asociados a la deuda soberana es necesario mejorar su transparencia mediante un registro público de los contratos de deuda soberana, y desarrollar mejores métodos para evaluar su sostenibilidad. Lo anterior es crucial para diferenciar entre crisis de liquidez y crisis de solvencia, permitiendo que los países se centren en inversiones a largo plazo en adaptación climática y desarrollo sostenible sin arriesgar su estabilidad fiscal.
Además, es necesario desarrollar marcos robustos de gestión de la deuda para prevenir ineficiencias y fugas en el uso de la deuda. Es también importante establecer marcos de gobernanza transparentes que garanticen que las decisiones de endeudamiento se tomen de manera responsable y con la supervisión adecuada.
Los marcos internacionales actuales para la reestructuración de la deuda soberana han demostrado ser insuficientes. La mayoría de los países de ingresos medios, incluidos los de América Latina y el Caribe, quedan excluidos del Marco Común para el Tratamiento de la Deuda del G20, dejándolos sin vías adecuadas para el alivio de la deuda.
La ampliación del endeudamiento en moneda local es también fundamental para reducir la vulnerabilidad frente a las fluctuaciones del tipo de cambio. Esto puede lograrse mediante el desarrollo de mercados de capitales locales y la implementación de programas de garantías y mejora crediticia, en los cuales la banca de desarrollo debe desempeñar un papel clave. Adicionalmente, los países deben aprovechar el creciente interés de los inversionistas en instrumentos de financiamiento sostenible.
A nivel global, a corto plazo, los esfuerzos para abordar la crisis de la deuda deberían centrarse en expandir la participación en el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda del G20, incluyendo a los países de ingresos medios. A mediano plazo, se necesita un mecanismo multilateral de reestructuración de la deuda que equilibre los intereses de los deudores soberanos y los acreedores privados. Este mecanismo actuaría como un mediador neutral en las negociaciones de deuda, garantizando que los tratamientos de deuda se adhieran a principios comunes y protejan los intereses de los países vulnerables.
Mas allá de los desafíos de la deuda y su sostenibilidad, es preciso reconocer que la actual arquitectura financiera global no refleja adecuadamente las realidades de la interconectada y compleja economía mundial, donde los países en desarrollo desempeñan un papel mucho más importante en el panorama económico.
Para reflejar la cambiante dinámica mundial, es esencial reformar las estructuras de gobernanza de las instituciones financieras internacionales para aumentar la representación de los países en desarrollo. Una propuesta clave es la reforma de cuotas del Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta reforma permitirá que las políticas que afectan a la economía mundial puedan adaptarse mejor a las necesidades y prioridades de los países en desarrollo. También conduciría, en parte, a un mejor acceso a los recursos para la financiación del desarrollo, ya que las cuotas del FMI están vinculadas a la disponibilidad de financiamiento para sus miembros.
A la vista de las actuales vulnerabilidades de la economía mundial, también es necesario reforzar significativamente la red de seguridad financiera internacional. La Banca Multilateral de Desarrollo y los acreedores bilaterales deberían desempeñar un papel más activo en la provisión de financiamiento contracíclico durante las crisis. Las propuestas para aumentar la capacidad de préstamo de la Banca de Desarrollo incluyen ampliaciones de capital, un mejor uso del capital existente y criterios de préstamo más flexibles. Los bancos multilaterales de desarrollo también deben continuar explorando más activamente mecanismos de financiamiento alternativos, como los bonos temáticos y la colocación de instrumentos de capital híbrido.
Una forma prometedora de aumentar la liquidez mundial es que los países desarrollados reciclen los Derechos Especiales de Giro (DEG o Special Drawing Rights) a los países en desarrollo. La asignación de DEG de 2021 supuso un alivio necesario para los países en desarrollo, pero aún queda mucho potencial por explotar en la optimización de su uso. Las propuestas de emisión automática de DEG durante las crisis, basadas en condiciones preestablecidas, garantizarían una respuesta más rápida a futuras emergencias financieras y evitarían los retrasos causados por la parálisis geopolítica.Adicionalmente, es necesario fortalecer la cooperación Sur-Sur, triangular y horizontal. Este enfoque multidimensional es esencial para construir sistemas financieros resistentes y sostenibles en todo el mundo en desarrollo, sobre todo teniendo en cuenta los numerosos retos financieros, de gobernanza y de desarrollo de capacidades a los que se enfrentan estos países.
El sistema financiero internacional también debe proporcionar más financiamiento en condiciones favorables a los países en desarrollo, que no debe basarse únicamente en los niveles de renta. El desarrollo es un proceso multidimensional, y se requieren nuevas métricas más allá del PIB per cápita. Este cambio garantizaría que los países mantengan el acceso al financiamiento en condiciones favorables durante más tiempo, apoyando sus esfuerzos de desarrollo, al tiempo que les permitiría gestionar las vulnerabilidades económicas.
El actual sistema mundial de calificación crediticia, dominado por agencias privadas, a menudo no tiene en cuenta los riesgos a largo plazo ni consideraciones acerca de sostenibilidad. Por tanto, es necesario revisar las metodologías de calificación crediticia para que incorporen una gama más amplia de criterios. Además, los contratos de deuda deberían incluir cláusulas contingentes para proteger a los países de la insolvencia provocada por choques externos, como catástrofes naturales.
La necesidad de reformas integrales en la arquitectura financiera internacional es más urgente que nunca. Con muchos países en desarrollo experimentando dificultades relacionadas con la deuda, es necesario actuar de inmediato para modernizar la gobernanza mundial, mejorar la gestión de la deuda y establecer mecanismos de resolución más equitativos.
Conclusiones
El contexto actual exige una acción decidida y coordinada para cerrar las brechas de financiamiento y avanzar hacia el logro de los ODS en América Latina y el Caribe.
La movilización de recursos internos es indispensable para fortalecer la capacidad fiscal y financiar inversiones transformadoras. En paralelo, la reforma de la arquitectura financiera internacional es urgente para dotar a los países de la región de mecanismos más equitativos y efectivos de acceso a financiamiento, gestión de la deuda y representación en la toma de decisiones globales.
La Cuarta Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo representa una oportunidad histórica para impulsar estos cambios y sentar las bases de una nueva gobernanza financiera global, alineada con las prioridades y realidades de los países en desarrollo.
